Функционирование местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а статья 72 – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание тот факт, что оба перечня носят закрытый характер.
Анализ содержания 71 и 72 статей Конституции Российской Федерации показывает, что перечни предметов ведения содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, в пункте «д» статьи 72 указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную же структуру отчасти содержат пункты «б», «е», «л» и др.
Напротив, пункты «в», «г», «ж», «и», «н», «о» этой же статьи содержат прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организация органов государственной власти и местного самоуправления и др.
В пункте «к» все той же 72 статьи содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте «д» указаны в более общем виде, чем в пункте «к», в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности.
Статья 73 Конституции Российской Федерации содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.
Что же касается органов местного самоуправления, то в отношении их в Конституции Российской Федерации применены существенно иные юридические конструкции. В часть 1 статьи 131 главы 8 «Местное самоуправление» применен термин «вопросы местного значения». И лишь в части 1 статьи 132 к вопросам местного значения отнесено «осуществление охраны общественного порядка». В остальных же статьях этой главы перечисляются по существу:
– полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;
– полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
В неясных формулировках вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции Российской Федерации. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (часть 3 статьи 40), поощрение жилищного строительства (часть 2 статьи 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41), гарантии получения образования в муниципальных учреждениях (статья 43).
Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации.