Стадии и принципы правотворчества.
В ходе правотворчества определяются, конкретизируются цели, которые должны быть достигнуты в результате принятия новых законов.
На основе указанной информации и соответственно целям вырабатываются разные варианты (альтернативные) решения законодательной проблемы. Из альтернативных вариантов избирается вариант наиболее целесообразный, т. е. наиболее соответствующий поставленным законодателем целям и наиболее соответствующий представлениям общества о справедливости
Таким образом, в информационной модели правотворчества можно выделить следующие стадии: сбор необходимой информации, оценка указанной информации и определение целей регулирования, выработка альтернативных вариантов законодательного решения, выбор одного из альтернативных вариантов и его оформление в виде нормативного акта.
Процесс правотворчества протекает в рамках процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель правотворчества предполагает следующие стадии: законодательной инициативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, принятия и опубликования.
Законодательная инициатива (предложение принять законодательный акт) может быть неофициальной, исходящей от отдельных лиц, групп, партий и т.д., и официальной (формальной), исходящей от субъектов, предусмотренных законом. Предложения о принятии законов, исходящие от субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законодательным органом.
Круг субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Президент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депутаты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федерации. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституциями и уставами
Субъект, выступающий с предложением о принятии закона, обычно предлагает готовый законопроект. Если же инициатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.
Стадия обсуждения законопроекта наиболее ответственная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного органа, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или отвергается или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принимается решение поставить его на голосование или направить на третье чтение.
Принятие закона. Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного органа. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов, а конституционные законы — не менее чем 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законы передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, -если он одобрен простым большинством, а конституционный закон —не менее 2/3 членов Совета Федерации. При отклонении закона Советом Федерации создается согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов.
Принятый закон в пятидневный срок направляется Президенту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его или отклоняет. В последнем случае Федеральное Собрание квалифицированным большинством голосов может преодолеть вето Президента, и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ считается день одобрения его Советом Федерации. Порядок принятия законов субъектов федерации определяется их конституциями или уставами и регламентами.
Опубликование законов и иных нормативных актов. Публикация (обнародование) нормативных актов — необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без доведения информации о нормах права до их адресатов невозможно правовое регулирование.
Официальная публикация является и формальным условием для определения начала действия нормативных актов, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные законы нс применяются. Как.отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. Это тем более необходимо, что в правовом регулировании действует принцип: незнание права не освобождает от ответственности и других неблагоприятных. Законы, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации, которое периодически выпускается отдельными книгами, а также в газете «Российские вести».
Каждый акт, помещенный в Собрание законодательства, занимает свою позицию в этом собрании и обозначается номером статьи. Ссылка на соответствующий акт в Собрании обозначается обычно сокращенно, например: СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 2. Это означает, что данный акт помещен во втором выпуске (книге) Собрания законодательства РФ за 1999 г. и занимает в этом выпуске среди опубликованных актов вторую позицию (место).
Нормативные акты федеральных органов исполнительной иласти (министерств, ведомств) после их регистрации в Министерстве юстиции РФ в течение 10 дней публикуются в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература».
Официальными являются также тексты законов, указов, постановлений, актов ведомственных органов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Крупные нормативные акты (конституции, уставы, кодексы, положения, правила) публикуются отдельными выпусками.
Порядок опубликования нормативных актов субъектов федерации и формы официального опубликования определяются их законами. Акты законодательных органов обычно публикуются в изданиях под названием «Ведомости», например «Ведомости Свердловской областной думы». Официальным изданием здесь служит также «Областная газета».
Принципы правотворчества. Это основополагающие идеи (ценности), на которые должно ориентироваться правотворчество.
Законность правотворчества состоит в том, что оно должно осуществляться в рамках законов. Во-первых, нормативные акты должны приниматься в рамках компетенции (полномочий) соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедура, порядок подготовки, обсуждения, принятия, опубликования, предусмотренный законом; в-третьих, должна соблюдаться иерархия нормативных актов.
Демократизм правотворчества с формальной точки зрения предполагает принятие основополагающих нормативных актов — законов только представителями, избранными народом, и подчиненность законам всех прочих актов, принятие законов путем референдума, вынесение законопроектов на всенародное обсуждение. С содержательной точки зрения в законах и иных нормативных актах как результатах право-творчества должны находить выражение, закрепление ожидания, интересы и потребности большинства народа.
Научность правотворчества проявляется в использовании данных науки, прежде всего юридической, экономической, социологии, криминологии, медицины и т. д. при подготовке законопроектов, привлечении для экспертизы законопроектов ученых соответствующей области знаний. При подготовке законов экономического, да и иного характера важны дросчет--финансовых, материальных расходов, 'необходимых для реализации закона, определение источников этих расходов. Важно не только предвидеть поло~жительные результаты действия законов, но и учитывать побочные результаты как отрицательного, так и положительного характера.
Оперативность правотворчества — необходимое условие эффективности правового регулирования. Она предполагает своевременность издания нормативных актов, недопущение положения, когда законы отстают от жизни. Здесь важно действовать на опережение, важно предвидеть зарождающиеся в обществе общественные процессы положительного и отрицательного свойства, своевременно на них реагировать путем принятия соответствующих нормативных актов. Оперативность предполагает и быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену и изменение устаревших актов, издание актов, предусматривающих механизм, порядок реализации законов и т. п.
Связь правотворчества и практики. Нормативные акты— это всегда средство, инструмент достижения практических целей. С помощью права достигается определенный положительный результат, состоящий в возникновении и упрочении отношений, процессов, ситуаций, создающих благог риятные условия для нормального существования и развития общества, или, напротив, в устранении факторов, неблагоприятных для общества. В этом действии права возможны определенные сбои, ошибки, ведущие к отрицательному результату и недостаточной эффективности права. Такие сигналы подает пра-вотворчеству практика в той или иной сфере общественной жизни. Поэтому связь с практикой, учет эффективности или неэффективности действия права* являются непременным принципом правотворчества. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Она может выявить пробелы в праве, ошибки, допущенные законодательством, и другие отрицательные моменты регулирования.