Правовой режим переработки отработавшего ядерного топлива.
34 – пр режим переработки отработавшего ядерного топлива
отработавшее ядерное топливо - сборки тепловыделяющих элементов, извлеченные из ядерных реакторов, дальнейшее использование которых в ядерных реакторах без переработки не предусматривается;
переработка - процесс или операция, цель которой состоит в извлечении полезных продуктов из отработавшего ядерного топлива;
Обращение с ОЯТ в России
Накопление
За 60 лет использования атомной энергии, в России (СССР) накоплено свыше 18500 тонн (по урану) отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). Его суммарная радиоактивность составляет порядка 7 млрд. Кюри. ОЯТ нарабатывалось в реакторах АЭС, исследовательских реакторах, а также в реакторах судовых ядерных энергетических установок. Каждый год в России нарабатывается порядка 850 тонн нового ОЯТ. Это топливо имеет различный изотопный состав, который зависит от типа реакторов, в которых оно использовалось, а также от его исходных характеристик.
Хранение
Основная часть российского ОЯТ храниться в хранилищах АЭС. По оценкам экспертов в настоящее время в хранилищах АЭС сосредоточено около 14000 тон ОЯТ. Остальное отработавшее топливо находиться в хранилищах в Красноярске на территории РТ-2 (около 4000 тонн), на ПО «Маяк» (около 500 тонн), в хранилищах Северного и Тихоокеанского флотов (около 130 тонн), а также в хранилищах исследовательских институтов и (около 20 тонн). За небольшим исключением, все хранилища являются бассейнового типа и предназначены для временного хранения ОЯТ.
Транспортировка
Основным видом транспорта для перемещения является железная дорога. Для каждого вида ОЯТ используются свой тип вагона-контейнера. В настоящее время на железных дорогах России для перевозки ОЯТ используют 59 вагон-контейнеров различных типов. Маршруты перемещения ОЯТ в основном проходят от АЭС до ПО «Маяк» и к хранилищу в Красноярске. Кроме этого приблизительно около 700 кг (по урану) ОЯТ в год перемещают из хранилищ Северного и Тихоокеанского флота на ПО «Маяк».
Переработка
На заводе РТ-1 ПО «Маяк» перерабатывается топливо только из реакторов ВВЭР-440, БН-350, БН-600, а также топливо транспортных и некоторых типов исследовательских реакторов. При проектной производительности переработки 400 тонн ОЯТ в год, ПО «Маяк», в настоящее время, перерабатывает около 80-и тонн ОЯТ. Завод отработал 25 лет. Его оборудование изношено и требует замены.
Завод РТ-2 не достроен. Технологии, которые планировалась использовать на РТ-2, устарели, поэтому существуют большие сомнения в том, что его необходимо достраивать, тратя на это ресурсы.
Стоимость операций по обращению с ОЯТ
Транспортировка ОЯТ обходиться в среднем 50 долларов за килограмм. Хранение одного килограмма ОЯТ в течении года обходиться в 120 дол., следовательно, хранение накопленных 18500 тонн ОЯТ обходиться в 2 220 000 000 долларов в год.
Следует напомнить, что в 1998 году была инициатива о ввозе на территорию России 20 000 тонн зарубежного ОЯТ за которое обещали заплатить 20 млрд. долларов в течении 10 лет.
По оценкам средняя стоимость переработки ОЯТ на РТ-1 достигла 750 дол/кг. Если учесть, что средняя стоимость остекловывания ВАО, образующихся при переработке ОЯТ достигает 340 дол./кг, то весь процесс переработки одного килограмма ОЯТ обходиться в 1340 дол., а весь цикл обращения с учетом транспортировки и хранения в течении года приближается к 1500 долларам за килограмм.
Предложения относительно основных принципов и подходов к проблеме по обращению с ОЯТ
Для решения накопленных сегодня и будущих проблем необходимо разработать и утвердить стратегию и долгосрочную концепцию по обращению с ОЯТ.
Стратегию следует сформулировать с учетом трех ключевых факторов, характеризующих современную ситуацию в обеспечении ядерной и радиационной безопасности в России.
1) отсутствие государственной системы обеспечения и контроля ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии (в том числе и при обращении с ОЯТ);
2) наличием ядерно- и радиационно- опасных объектов гражданского и оборонно-промышленного комплексов содержащих ОЯТ, не отвечающих современным требованиям ядерной и радиационной безопасности, представляющих угрозу национальной безопасности;
3) признанием необходимости решения накопившихся проблем с ОЯТ на государственном уровне и недопустимости их дальнейшего откладывания.
В Концепции следует принять основополагающие принципы и подходы к проблеме обращения с ОЯТ исходя из которых определить основные организационно-правовые и экономические механизмы.
К основным принципам и подходам следует отнести:
• полный отказ от переработки ОЯТ, в том числе отказ от создания опытно-демонстрационного центра по переработке отработавшего ядерного топлива на предприятии "Горно-химический комбинат".
• долговременное контролируемое хранение накопленного ОЯТ в хранилищах, которые соответствую мировым стандартам безопасности;
• минимизацию перевозок ОЯТ;
• отказ от ввоза на территорию России ОЯТ иностранного происхождения;
• переход к атомным технологиям уменьшающим, а в перспективе и исключающим наработку ОЯТ.
Схема обращения с ОЯТ должна быть максимально упрощенной и безопасной. Её необходимо создать с учетом мировой практики и национальных реалий.
Основные действия
Для решения проблем по обращению с ОЯТ необходимо:
• создание государственной системы обращения с ОЯТ, организационно и экономически независимой от эксплуатирующих организаций;
• создать нормативно правовую базу обеспечения безопасности при обращении с ОЯТ;
• создание инфраструктуры для региональных сухих хранилищ международного уровня безопасности для долговременного (не менее 300 летнего) хранения ОЯТ;
• создание промежуточных хранилищ для кратковременного хранения ОЯТ, перед размещением его на долговременное хранение;
• вывоз отработавшего ядерного топлива, накопленного в пристанционных хранилищах атомных электростанций, в хранилище предприятие "Горно-химический комбинат" и в другие хранилища;
• закрытие и вывод из эксплуатации завода РТ-1 на ПО «Маяк»;
• полная реализация требований международных конвенций в области ядерной и радиационной безопасности;
Отработанное ядерное топливо
Отработанное ядерное топливо (ОЯТ) извлекается из реактора и направляется на временное хранение в бассейн выдержки на территории АЭС (табл. 7). В ОЯТ остается основная часть радиоактивности, образующейся в результате работы реакторов (около 98 %). Перегрузка ядерного топлива, т. е. замена отработанного топлива на свежее, в современных реакторах производится, как правило, раз в год. Только что выгруженное из реактора отработанное топливо обладает очень высокой активностью, для снижения которой ОЯТ должно выдерживаться в бассейнах-хранилищах 5—10 лет. Хранилище представляет собой железобетонный бассейн, облицованный нержавеющей сталью и заполненный водой, которая служит охладителем топлива и защитой от излучения. После длительной выдержки, когда активность ОЯТ значительно снижается, его отправляют на специализированные заводы для переработки либо на долговременное хранение.
Проведенные в 1990—1993 гг. исследования выявили экономическую нецелесообразность радиохимической переработки ОЯТ реакторов типа РБМК (Смоленская, Курская, Ленинградская АЭС) в связи с низкой концентрацией урана-235 и отсутствием потребителя на содержащийся в ОЯТ энергетический плутоний. В результате такого подхода в непосредственной близости от крупных населенных пунктов на площадках атомных электростанций с реакторами типа РБМК-1000 скопилось около 6100 т ОЯТ активностью 3,1 млрд Ки. Что касается переработки отработанного топлива АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000, из-за отсутствия соответствующего производства на площадках АЭС с такими реакторами (Балаков-ская, Калининская, пятый блок Нововоронежской АЭС), также вблизи населенных пунктов, находится на временном хранении 1100 т ОЯТ активностью 900 млн Ки.
Ежегодное поступление ОЯТ реакторов типа РБМК-1000 составляет 750 т, реакторов типа ВВЭР-1000 – 135 т. ОЯТ энергетических реакторов (типа ВВЭР-440, БН-600) и транспортных ядерных установок перерабатывается на радиохимическом заводе РТ-1 ПО «Маяк» (Челябинская обл.), в объеме до 200 т отработанного ядерного топлива в год. На Горно-химическом комбинате в Желез-ногорске (Красноярский край) действует хранилище ОЯТ реакторов типа ВВЭР-1000, куда оно поступает после предварительной выдержки в хранилищах АЭС. В настоящее время здесь находится около 2 тыс. отработанных тепловыделяющих сборок (объем 1000 т, активность 500 млн Ки).
В качестве основной стратегии обращения с отработанным ядерным топливом АЭС Министерство атомной энергии РФ предлагает следующие решения:
для ОЯТ реакторов типа ВВЭР-440 — переработка на заводе РТ-1 (ПО «Маяк»);
для ОЯТ реакторов типа ВВЭР-1000 — переработка на заводе РТ-2 (должен быть достроен на Горно-химическом комбинате);
для ОЯТ реакторов типа РБМК — долговременное хранение с возможностью последующего захоронения в глубокие геологические формации или (менее вероятно) радиохимической переработки в будущем.
На некоторых АЭС России хранится сверхпроектное количество ОЯТ, которое прошло регламентную выдержку и должно быть вывезено на переработку, однако из-за отсутствия такой возможности продолжает находиться в бассейнах выдержки. Подобная ситуация не позволяет иметь резерв для аварийной выгрузки всей активной зоны реактора, как того требуют нормы безопасности. Так, на Нововоронежской АЭС в одном из бассейнов выдержки содержится отработанное ядерное топливо, 50 % которого находится там более пяти лет.
После окончания срока службы ядерного реактора (в среднем 30 лет) он выводится из эксплуатации и демонтируется. Эта операция требует значительных финансовых затрат, а также вызывает необходимость утилизации большого количества РАО и загрязненных радионуклидами конструкций. Кроме того, остановленный реактор требует длительного наблюдения, подвода в помещение реакторного блока тепло- и электроэнергии, водоснабжения и т. д. В настоящее время в России остановлены для вывода из эксплуатации первый и второй блоки Нововоронежской АЭС (1988 г. и 1990 г.), первый и второй блоки Белоярской АЭС (1981 г. и 1989 г.). В целом в России проблемы вывода из эксплуатации остановленных ядерных реакторов решаются неудовлетворительно. Напр., первый блок Белоярской АЭС был остановлен 13 лет назад, однако подготовительные работы до сих пор не окончены и собственно к выводу реактора из эксплуатации еще не приступали.
Подобные проблемы возникают и в странах ЕЭС, где планируется в ближайшем будущем вывести из эксплуатации 125 энергоблоков с ядерными реакторами после выработки их ресурса. Так, стоимость демонтажа ядерного реактора в ФРГ оценивается в 230 млн марок и займет эта операция около 15 лет (т. е. вчетверо больше времени, чем строительство АЭС). Однако главной является проблема огромного количества радиоактивных отходов: 75 % объема РАО, образующихся за все время работы АЭС, приходится именно на момент остановки ядерного реактора. Основная доля затрат (до 90 %) при выводе АЭС из эксплуатации приходится на работы по дезактивации, а также утилизации, хранению и захоронению огромного количества радиоактивных отходов (так, при выводе из эксплуатации 125 блоков европейских АЭС будет образовано 1,6 млн т РАО, 15 % которых составят отходы средней активности).
Для решения перечисленных проблем во многих странах созданы специальные программы и проекты вывода АЭС из эксплуатации и захоронения радиоактивных отходов. В США, напр., в 1977 г. была создана национальная программа вывода из эксплуатации 500 ядерных установок. (В России подобной программы нет.) Кроме того, в США введен налог на электроэнергию, получаемую на АЭС, и поступающие средства аккумулируются для финансирования в будущем работ по выводу АЭС из эксплуатации. Создан также фонд, который формируется за счет отчислений владельцев ядерных установок, собранные средства используются на оплату расходов по транспортировке радиоактивных отходов.
Переработка отработанного ядерного топлива
Обращение с отработанным ядерным топливом (ОЯТ) АЭС, судовых и исследовательских реакторов является важнейшей стадией ядерного топливного цикла (ЯТЦ). Обращение с ОЯТ АЭС включает всю совокупность технологических операций, начиная с выгрузки ОЯТ и заканчивая его промежуточным хранением либо переработкой с целью извлечения делящихся ядерных материалов. Обращение с ОЯТ в разомкнутом цикле состоит из его выгрузки, промежуточного хранения и окончательного захоронения. В замкнутом цикле обращение с ОЯТ состоит из выгрузки, промежуточного хранения, переработки топлива, использования извлеченных при переработке делящихся материалов в реакторах на тепловых и быстрых нейтронах, а также обработки и хранения радиоактивных отходов.
Основная масса выгруженного ОЯТ размещается в хранилищах на площадках АЭС или централизованных хранилищах. Различают т. н. «мокрое» хранение (в бассейнах выдержки под водой) и «сухое» (в среде инертного газа или воздуха в контейнерах или камерах).
К началу 1995 г. на площадках АЭС России накоплено 1 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000 и 6 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа РБМК. На Горно-химическом комбинате (Красноярск-26) в специальном хранилище находится еще около 1 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000. А всего в России накоплено около 10 тыс. т ОЯТ.
В 26 странах мира до 1990 г. было выгружено около 115 тыс. т ОЯТ, 80 % которого приходится на долю Великобритании, Канады, СССР, США, Франции и Японии. Предполагается, что в 1991—2000 гг. будет выгружено еще около 105 тыс. т ОЯТ. В табл. 1 приведены данные о составе ОЯТ российских реакторов типа ВВЭР.
Переработка (репроцессинг) ОЯТ заключается в извлечении урана, накопленного плутония и фракций осколочных элементов (96 % ОЯТ — это уран-235 и уран-238, около 1 % — плутоний, 2—3 % — радиоактивные осколки деления).
При сопоставлении общего объема выгруженного ОЯТ и совокупной мощности существующих предприятий по его переработке возникает предположение, что до 2010 г. возможно переработать лишь около 30 % ОЯТ, накопленного в мире (табл. 2).
Переработка ОЯТ производится на радиохимических заводах. Единственный в России завод по переработке отработанного ядерного топлива РТ-1 действует на территории комплекса, ранее производившего оружейный плутоний (Челябинск-65). Завод РТ-1, мощностью 400 т тяжелого металла в год, был введен в эксплуатацию в 1976 г. Он является компонентом замкнутого ЯТЦ. Имеющаяся здесь технология обеспечивает переработку ОЯТ российских АЭС с реакторами типа ВВЭР-440. В основе технологии выделения урана и плутония, их разделения и очистки от продуктов деления лежит процесс экстракции урана и плутония (извлечение вещества из смеси с помощью растворителей) трибутилфосфатом. Он осуществляется на многоступенчатых экстракторах непрерывного действия. В результате уран и плутоний очищаются от продуктов деления в миллионы раз. Регенерированный уран используют для производства топлива реакторов типа РБМК, а плутоний складируется. Кроме того, на заводе РТ-1 ведется переработка ОЯТ АЭС с реакторами типа БН-600, БН-350 и ОЯТ от исследовательских реакторов и ядерных транспортных установок атомного флота.
После промежуточного выдерживания ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000 предполагается перерабатывать на заводе РТ-2 в Красноярске-26 после завершения его строительства.
ОЯТ АЭС с реакторами типа РБМК хранится на площадках АЭС, и предполагается, что после определенной выдержки оно будет отправлено на окончательное захоронение по схеме разомкнутого ЯТЦ.
Химическая переработка ОЯТ проектируется исходя из условий безопасности. Сопоставляя степени риска при внутренней аварии и внешнем воздействии на предприятиях ЯТЦ, специалисты оценивают химическую регенерацию ОЯТ как сопряженную с наибольшим риском из всех стадий цикла. Поэтому эксперты США, Канады и некоторых других стран считают, что современный уровень химической технологии регенерации ОЯТ не отвечает требованиям экологической безопасности и отработанные тепловыделяющие элементы (твэлы) целесообразно целиком закладывать на длительное хранение.
Кроме того, переработка ОЯТ связана с образованием значительного количества радиоактивных отходов (см. «Отработанное ядерное топливо: масштабы и проблемы»).
35 – РАО
Определение и источники радиоактивных отходов
К радиоактивным отходам (РАО) относятся не подлежащие дальнейшему использованию вещества в любом агрегатном состоянии, материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, газообразная среда, грунт, а также породы, руды и отходы обогащения и выщелачивания руд, в которых содержание радионуклидов превышает уровень, установленный нормативными правовыми актами. К РАО относят и отработавшие свой ресурс или поврежденные радионуклидные источники — вещества, содержащие один или несколько радионуклидов, заключенные в оболочку или зафиксированные другим способом в объеме или на поверхности какого-либо материала.
Отработанное ядерное топливо (ОЯТ) — облученные тепловыделяющие элементы, изъятые из реактора после их отработки, в некоторых странах (США, Швеция, Канада, Испания, Финляндия) относят к категории РАО и в дальнейшем не перерабатывают. В России часть ОЯТ не подлежит дальнейшему использованию и, следовательно, является РАО, а часть поступает на переработку для извлечения из него ряда составляющих.
В промышленности, медицине, сельском хозяйстве, радиоизотопной энергетике, контрольно-измерительной и облучательной технике, а также в научных исследованиях применяют искусственные источники ионизирующего излучения (радиоизотопы различного типа). Производство и использование радиоизотопов неизбежно влечет за собой образование значительного количества РАО, которое необходимо утилизировать по специальной программе после окончания срока работы источников ионизирующего излучения, обнаружения дефектов или поломок.
К образованию значительного количества РАО приводит деятельность научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, где применяются исследовательские реакторы, стенды, ускорители, ядерные преобразователи.
Однако самое большое количество РАО образуется в процессе реализации военных программ и во всей цепи ядерного топливного цикла: при реализации военных программ (создание компонентов ядерного оружия на основе ядерных делящихся материалов — высокообогащенного урана и плутония); при эксплуатации и закрытии предприятий ядерного топливного цикла (добыча и обогащение урановой и ториевой руды, изготовление тепловыделяющих элементов, производство тепловой и электроэнергии в реакторах, переработка отработанного ядерного топлива); при эксплуатации и списании надводных и подводных кораблей военно-морского и гражданского флотов с ядерными энергетическими установками и баз их обслуживания; в процессе консервации предприятий военного и гражданского ядерного комплекса и реабилитации территорий, загрязненных в результате их деятельности; в процессе дезактивации объектов и реабилитации территорий, загрязненных в результате аварий; при выполнении космических программ.
Определенное количество РАО образовалось при проведении испытаний ядерного оружия и подземных взрывов ядерных устройств в промышленных целях на территории СССР в 1965—1988 гг. Испытания ядерного оружия, проводившиеся в атмосфере на полигонах планеты с 1945 г., стали глобальным источником радиоактивного загрязнения природной среды. Несмотря на прекращение ядерных взрывов в атмосфере еще в 1980 г., до сих пор идет медленный процесс выведения из стратосферы радиоактивных веществ, которые, оседая на земную поверхность, загрязняют почвенный покров и водную среду, а в дальнейшем в виде почвенной пыли под действием ветра снова поднимаются в воздух. Всего в атмосфере было произведено 450 ядерных взрывов общей мощностью 545 Мт ТНТ (см. «Ядерные полигоны планеты»). При этом суммарная активность выброшенного в атмосферу це-зия-137 составила 8,2 МКи (в т. ч. полигон на Новой Земле — 8,0 МКи), стронция-90 — 4,3 МКи (в т. ч. полигон на Новой Земле — 4,2 МКи).
Радиоактивные вещества при мощных ядерных взрывах в атмосфере частично выпадают на месте взрыва (около 12 %), частично задерживаются в тропосфере в среднем на 30 суток (около 10 %), а примерно 75 % радионуклидов поступает в стратосферу и впоследствии выпадает по всему земному шару. В верхние слои атмосферы (выше 50 км) попадает около 3 % всех радионуклидов. С учетом поступивших в окружающую среду радионуклидов за фоновые приняты следующие величины плотности загрязнения: цезий-137 — 0,08 Ки/км2, стронций-90 — 0,045 Ки/км2, плутоний – 0,005 Ки/км2.
Радиоактивное загрязнение и радиоактивные отходы, образующиеся от деятельности военно-промышленного комплекса и гражданских предприятий, будут оказывать влияние на биосферу на протяжении сотен лет, поэтому для всех стран, имеющих ядерное оружие или ядерную промышленность, основной проблемой является решение вопроса о долговременном и безопасном хранении накопленных РАО, а также их захоронении, т. е. полной изоляции от биосферы.
С этой целью РАО хранятся в специальных сооружениях до их последующего извлечения для переработки и/или захоронения.
Самый сложный процесс — захоронение РАО, т. е. размещение радиоактивных отходов в хранилище без последующего изъятия. Надежность изоляции РАО в таких хранилищах или могильниках должна быть обеспечена на сотни, а иногда и тысячи лет.
Совокупность всех видов деятельности, связанных со сбором, транспортировкой, переработкой, хранением и захоронением РАО называется обращением с радиоактивными отходами.
Радиоактивные отходы
Особенностью производства при добыче и переработке (обогащении) урановой и ториевой руды является образование большого объема низкоактивных шахтных вод и твердых отходов (до 99 % руды остается на поверхности земли в виде пустой породы и производственных отвалов). Пустая порода и отвалы, радиоактивный фон которых в 10 и более раз превышает естественный, направляются в специальные открытые «хвостохранилища». В результате этой деятельности общая площадь радиоактивно загрязненных земель в России составляет 600 км2. Рекультивация и очистка загрязненной радионуклидами территории является крайне дорогостоящей операцией, во многом зависящей от критериев очистки. По расчетам Министерства энергетики США, при очистке обширной территории, загрязненной отходами переработки урановой руды, затраты на 1 тыс. м2 загрязненной площади составляют 1,2—2 тыс. дол. Для населенных районов эти цифры еще выше. По данным Министерства атомной энергии РФ, при добыче и переработке руд образовано 100 млн м5 радиоактивных отходов (РАО) суммарной активностью 180 тыс. Ки (на 1995 г.). Отвалы урановых рудников могут содержать радий-226 активностью 3 • 1012—55 • 1012 Бк, выделяя в атмосферу продукт его распада радон-222, активность которого составляет 1,3- 1013—34 • 1013 Бк в год.
СССР был крупнейшим в мире производителем урана (см. «Добыча урановой руды, обогащение урана и производство ядерного топлива»). В 1991 г. запасы уранового концентрата оценивались в 13,5 тыс. т. После распада СССР 8 центров по производству урана оказались на Украине, в Казахстане, Эстонии, Киргизии, Таджикистане, Узбекистане. В России осталось единственное предприятие по добыче урана — Приаргун-ское производственное горно-химическое объединение (ПГХО), расположенное в 18 км от Краснокаменска в отрогах Аргунского хребта (Читинская обл.). Добыча уран- и молибденсодержащих руд ведется здесь более 25 лет круглогодично, открытым и шахтным способами. Урановые и молибденовые породы обогащаются на рудноперерабаты-вающем комплексе с последующим получением концентрата на Горно-металлургическом заводе (ГМЗ). Годовой выпуск уранового концентрата — около 3 тыс. т. Основная масса РАО, образующихся при его производстве гидрометаллургическим методом, — это выщелоченные пески и жидкие сбросы после сорбции урана. Эти отходы длительное время хранятся в «хвостохра-нилище» с противофильтрационным экраном в чаше с насыпной ограждающей и двумя защитными дамбами. «Хвостохранили-ще» имеет два створа с проектным заполнением 64 млн м3 и 4,7 млн м3. По данным на 1 января 1995 г. они заполнены на 40 млн м3 и 2,7 млн м3 соответственно. Объемная активность пульпы, поступающей в «хвосто-хранилище», и удельная активность твердой фазы пульпы составляют 5 • 10~7 Ки/л и 1,25 • 10 6 Ки/кг соответственно.
Источниками радиоактивного загрязнения являются пылящий открытый карьер по добыче урановой руды, многочисленные отвалы руд, «хвостохранилище», угольный разрез и сам ГМЗ. Поселок геологоразведчиков Октябрьский оказался в окружении объектов горно-химического объединения. Концентрация радона в подпольях домов составляет в среднем 6 тыс. Бк/м3, что в 30 раз выше допустимых значений.
Объем сточных вод, загрязненных в основном ураном, а также другими радионуклидами (общая активность около 27 Ки/год), сбрасываемых в поверхностные накопители и открытую гидрографическую сеть, составил в 1993 г. 6,7 млн м3.
В зоне влияния Приаргунского ПГХО отмечается также сильная загрязненность радионуклидами почвы и растений. В результате длительного загрязнения содержание урана в почве промплощадки и поселка Октябрьский, расположенного в 3 км от ГМЗ, превышает уровень естественного радиоактивного фона в 2—10 раз, а содержание сопутствующих радиоактивных веществ (напр. радона) — в 2 раза. (Дома поселка Октябрьский были построены в качестве временного жилья для геологов. Однако в дальнейшем поселок оказался в пределах санитарно-защитной зоны рудника и расселения произведено не было.) Выявлено несколько локальных участков радиоактивного загрязнения, связанных с использованием при строительстве дорог горных пород с отвалов шахт и карьеров, а также со сбросом шахтных вод (максимальная интенсивность излучения 230 мкР/ч).
До 1991 г. урановая руда перерабатывалась также на Лермонтовском производственном объединении «Алмаз» (Ставропольский край). Основными источниками загрязнения окружающей среды здесь выступали «хвостохранилище» гидрометаллургического завода и отвалы руд и горных пород. «Хвостохранилище» заполнялось отходами гидрометаллургического и химического производства (радиоактивный ил и фос-фогипс), общая активность которых составляла 50 кКи (на 1995 г.).
В 1950—1964 гг. Новотроицким рудоуправлением (вблизи г. Бал ей, Читинская обл.) осуществлялась добыча и обогащение то-риевой руды из россыпного месторождения (небольшие открытые карьеры, расположенные в радиусе 10 км). Впоследствии эта территория была передана Балейскому автотранспортному управлению, однако исследований уровня загрязнения и полного комплекса мероприятий по его ликвидации проведено не было. В настоящее время отмечается дальнейшее распространение радиоактивного загрязнения, вызванное неконтролируемым использованием пустой породы и отвалов при строительстве дорог и жилья. Уровень излучения в некоторых районах населенных пунктов достигает 500—700 мкР/ч, а возле «хвостохранилиша» (ныне не действующего) наблюдаются очаги с интенсивностью излучения 400—1500 мкР/ч. Подобные «хвостохранилища» остались и на закрытых в настоящее время предприятиях по добыче урановой руды на территории бывшего Уральского приискового управления в поселке Озерный (Режевский район, Свердловская обл.) и в Калмыкии.
Большое количество средне- и низкоактивных РАО образуется на химико-металлургических, сублиматных, разделительных заводах и на заводах по производству ядерного топлива.
Все предприятия ядерного топливного цикла подведомственны Министерству атомной энергии РФ. В процессе их деятельности образуется большой объем жидких и твердых РАО, которые перерабатываются и хранятся в основном в пределах промышленных площадок.
При нормальной эксплуатации различных ядерных установок газообразные выбросы радиоактивных веществ не представляют радиационной опасности для персонала и населения. Вместе с тем на некоторых предприятиях (Ангарский электролизный химический комбинат, Электрохимический завод, Сибирский химический комбинат) часть радиоактивных выбросов не подвергается предварительной очистке, а на некоторых участках требуется реконструкция или замена вентиляционных установок, не отвечающих требованиям нормальной эксплуатации (табл. 1).
Практически все твердые РАО в связи с отсутствием установок для их переработки помещаются на длительное хранение: низко- и среднеактивные отходы (в т. ч. нетехнологические отходы, являющиеся альфа-излучателями), как правило, закладываются в грунтовые траншеи, которые по мере заполнения засыпаются грунтом; высокоактивные (в т. ч. технологические отходы, являющиеся альфа-излучателями), помещаются в железобетонные сооружения.
Большинство хранилищ твердых РАО в России не удовлетворяют современным требованиям безопасности, не проходили экологическую экспертизу. На некоторых предприятиях загрязненные отходы (металлолом) хранятся под открытым небом и подвергаются воздействию атмосферных осадков (на НЗХК, ЧМЗ — металлолом, загрязненный ураном; на ГХК, СХК — техника, которая была использована при ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т. д.). Особую тревогу вызывают хранилища, содержащие большое количество плутония и других альфа-излучателей. Только на заводе по производству гексафторида урана, входящего в состав Сибирского химического комбината, масса плутония в твердых отходах, заложенных на хранение, превышает 70 кг. На этом заводе происходит фторирование урана, прошедшего обработку на радиохимическом производстве и содержащего в очень небольшом количестве плутоний. В процессе производства гексафторида урана образуются твердые отходы в виде огарков с низким удельным содержанием плутония. Однако объем таких отходов представляет собой уже значительную величину, и масса плутония в хранилище твердых отходов составляет десятки килограммов.
Аналогичное положение и на других хранилищах СХК, а также хранилищах твердых РАО на ПО «Маяк», ГХК, ЧМЗ, КЧХК, МСЗ и других предприятиях. Сложившаяся практика обращения со средне- и низкоактивными отходами противоречит некоторым статьям Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». В целом система обращения с твердыми РАО в России не соответствует требованиям МАГАТЭ и практике, принятой в развитых странах.
На большинстве объектов, где образуются низко- и среднеактивные РАО, жидкие отходы очищаются до соответствия санитарным нормам методами экстракции, ионного обмена и осаждения. Кроме того, средне- и низкоактивные РАО упариваются (напр. на ПО «Маяк»).
В системе Министерства атомной энергии РФ есть перепрофилированные в настоящее время предприятия, которые ранее выпускали продукцию, связанную с накоплением РАО. Напр., Московский завод полиметаллов, выпускающий высокочистые редкоземельные металлы и их оксиды, является основным разработчиком и производителем систем управления ядерных реакторов. В 1930—1950-е гг. этот завод выпускал ториевую продукцию. В результате промплощадка завода до сих пор загрязнена ураном, радием, торием (в 15 раз превышен допустимый уровень), а на прилегающей территории зафиксировано содержание радия-226 в грунтовых водах, тория-232 в роднике на берегу реки Москвы. В грунтовых водах обнаружены и токсичные вещества (цинк, медь, бериллий, цирконий и т. п.). На территории завода есть области загрязнения, где уровень гамма-излучения достигает 900 мкР/ч.
Классификация радиоактивных отходов
Радиоактивные отходы в зависимости от агрегатного состояния делятся на газообразные, жидкие и твердые (отвержденные). Газообразные РАО в общем объеме отходов составляют незначительную часть. Наибольший объем РАО поступает в жидком виде — радиоактивные растворы и пульпы, различные жидкие шламы. Твердые радиоактивные отходы являются продуктом деятельности предприятий (части загрязненных конструкций, оборудования, упаковки, густой шлам, мусор, загрязненный грунт и т. п.), а также продуктами специальной технологии отверждения жидких отходов (битумирование, цементирование, остеклование и т. д.).
Самой ранней классификацией является разделение РАО на три основные категории в зависимости от уровня радиоактивности: низкоактивные, среднеактивные н высокоактивные. На ранних этапах развития ядерной энергетики в разных странах градации этих категорий сильно отличались (иногда в 10 раз), в некоторых странах применялись дополнительные категории (напр. очень низкоактивные и очень высокоактивные отходы). С 1970 г. МАГАТЭ приступило к разработке единой системы классификации (стандартизации) жидких, твердых и газообразных отходов.
В основу классификации жидких и газообразных радиоактивных отходов был положен параметр удельной (объемной) активности (табл. 1, 2).
Для твердых радиоактивных отходов было признано целесообразным в качестве основного параметра оценки уровня их активности использовать вид доминирующего излучения и мощность экспозиционной дозы непосредственно на поверхности отходов (табл. 3).
В зависимости от периода полураспада радиоактивных элементов РАО делят на короткоживущие (период полураспада меньше года), среднеживущие (от года до ста лет) и долгоживущие (более ста лет).
Используемая в настоящее время в России классификация РАО по удельной (объемной) активности не совсем удачна, т. к. в ней не учитывается период полураспада, радио-нуклидный и физико-химический состав отходов, а также наличие в них плутония и трансурановых элементов, хранение которых требует специальных жестких мер. Однако в этой классификации есть и положительные стороны. На всех этапах обращения с РАО (включая хранение и захоронение) главной задачей является предотвращение загрязнения окружающей среды и переоблучения населения, и разделение РАО в зависимости от уровня удельной (объемной) активности именно и определяется степенью их воздействия на окружающую среду и человека. На меру радиационной опасности влияет вид и энергия излучения (альфа-, бета-, гамма-излучатели), а также наличие химически токсичных соединений в отходах. Продолжительность изоляции от окружающей среды среднеактивных отходов составляет 100—300 лет, высокоактивных — 1000 и более лет (для плутония — десятки тысяч лет).
Радиоактивные отходы, накопленные в России
На территории России в результате деятельности предприятий ядерного военно-промышленного и гражданского комплекса, Военно-Морского Флота и Министерства атомной энергии РФ, различных отраслей народного хозяйства накоплен большой объем радиоактивных отходов (РАО), общая активность которых составляла более 4 млрд Ки на момент их образования. На предприятиях Министерства атомной энергии РФ хранятся радиоактивные отходы, образованные при производстве ядерного оружия, активность которых составляет 2,3 млрд Ки (табл. 1).
Основную часть общего объема РАО составляют жидкие отходы низкого и среднего уровня активности, захороненные в глубокие подземные горизонты. В пласты-коллекторы полигонов захоронения Сибирского химического комбината (СХК), Горно-химического комбината (ГХК) и Научно-исследовательского института атомных реакторов (НИИАР) за последние 30 лет удалено около 46 млн м3 РАО активностью 2,0 млрд Ки. В результате радиоактивного распада первоначальная активность захороненных РАО уменьшилась до 0,8 млрд Ки*. Суммарная площадь пластов-коллекторов, занятая этими отходами, составляет около 24 км2.
Помимо этого, на трех оборонных предприятиях по производству плутония (ПО «Маяк», СХК, ГХК) в специальных железобетонных емкостях хранятся жидкие высокоактивные РАО активностью 570 млн Ки. Средне- и низкоактивные жидкие отходы (активностью 700 млн Ки) хранятся в основном в приповерхностных водоемах и бассейнах и представляют угрозу экологической безопасности в местах хранения.
Больше всего радиоактивных отходов, хранящихся и захороненных без удаления в глубокие подземные горизонты, накоплено на ПО «Маяк». Для хранения и захоронения твердых радиоактивных отходов общей активностью около 224 млн Ки используется 231 могильник (в т. ч. 25 капитальных, остальные грунтовые, приповерхностные). Еще значительнее объем РАО в жидком виде, они хранятся в основном в естественных и искусственных водоемах, только небольшая часть жидких отходов остеклована и размещена в специальных хранилищах. За 40-летнюю деятельность ПО «Маяк» на территории его санитарно-защитной зоны в приповерхностных водоемах и хранилищах скопились радиоактивные отходы активностью более 1 млрд Ки. (Такого объема РАО, сосредоточенного на достаточно небольшой территории, нет больше нигде в мире.) С учетом отходов, захороненных в глубокие подземные горизонты и поверхностные могильники, общая активность РАО составляет около 2,3 млрд Ки.
В таблице 1 не учтены считающиеся захороненными радиоактивные отходы, образованные при проведении ядерных взрывов на полигоне архипелага Новая Земля (активность 500 млн Ки) и промышленных ядерных взрывов (1 млн Ки).
Радиоактивные отходы, хранящиеся на предприятиях, не подведомственных Министерству атомной энергии РФ, и базах гражданского и военного атомного флота, имеют гораздо меньший объем (240 тыс. м3) и активность (2,1 млн Ки).
По экспертным оценкам, активность РАО всех видов, сброшенных в моря, омывающие территорию России, составляла около 2,3 млн Ки. В настоящее время не существует полного кадастра мест захоронения и хранения радиоактивных отходов на территории России.
Большой объем РАО накоплен в научно-исследовательских институтах, работающих в области атомных исследований. Около 20 из них имеют исследовательские реакторы, другие ядерные установки. Многие институты находятся в крупных городах, и несовершенная система обращения с радиоактивными отходами представляет угрозу для населения. Так, в Физико-энергетическом институте хранятся или захоронены в могильники РАО активностью 1 млн Ки. В Российском научном центре «Курчатовский институт» на хранении и захоронении находится 135 т РАО, активность которых составляет 38,5 тыс. Ки. В Научно-исследовательском институте атомных реакторов большая часть низкоактивных жидких РАО (объем 2,1 млн м3, активность 107 тыс. Ки) захоронена в глубокие подземные горизонты.
Временные хранилища жидких и твердых РАО имеются также в федеральных ядерных центрах: Всероссийском научно-исследовательском институте теоретической физики (активность РАО около 2 тыс. Ки), Всероссийском научно-исследовательском институте экспериментальной физики (около 1,1 тыс. Ки). На территории других научно-исследовательских институтов хранится гораздо меньшее количество РАО (точная информация отсутствует).
Отработанное ядерное топливо сосредоточено в основном на территории следующих институтов—владельцев исследовательских реакторов: РНЦ «Курчатовский институт», Физико-энергетический институт, Научно-исследовательский институт атомных
реакторов, Петербургский институт ядерной физики, филиал Научно-исследовательского и конструкторского института энерготехники в Свердловской области (см. «Радиоактивные отходы при эксплуатации исследовательских ядерных установок гражданского назначения»).
Отработанное ядерное топливо в случае отказа от его переработки считается высокоактивными РАО. Однако даже в случае его переработки на радиохимических заводах часть активности отработанного ядерного топлива остается в образующихся при этом отходах. Общая активность отработанного ядерного топлива, хранящегося на территории атомных электростанций, во временных хранилищах ПО «Маяк», ГХК. и хранилищах Министерства обороны РФ, Министерства транспорта РФ и научно-исследовательских институтов, составляет 4,65 млрд Ки. Общая активность радиоактивных материалов (отходы и отработанное ядерное топливо), накопленных в России составляет, по оценкам специалистов, около 7 млрд Ки.
Жидкие радиоактивные отходы
Основными источниками жидких РАО на АЭС являются следующие.
1. Продукты деления, проникающие через неплотные оболочки твэлов в теплоноситель реакторного контура, продувочная вода реактора, вода бассейнов выдержки и перегрузки, вода опорожнения реакторных петель.
2. Промывочные растворы, использованные при дезактивации оборудования АЭС.
3. Продувочная вода парогенераторов.
4. Вода, образующаяся после дезактивации помещений.
5. Прачечные и душевые воды, которые после очистки сбрасываются в канализационную систему или внешние водоемы.
Удельная активность жидких РАО после наиболее глубокой очистки — 10 8 Ки/л (ср.: активность питьевой воды — 1010 Ки/л).
Проблема безопасного хранения жидких радиоактивных отходов достаточно сложна вследствие большого объема и разнообразия таких отходов, а также значительного содержания в них солей. В среднем за год на блоке АЭС с реактором типа ВВЭР-1000 образуется до 30 тыс. м3 требующих переработки радиоактивных вод, в которых может содержаться около 50 т различных солей. Для блоков АЭС с реакторами типа РБМК-1000 эти цифры в два и более раза выше. В связи с этим в системе спецводоочистки АЭС создается несколько установок очистки радиоактивно загрязненной воды. Вследствие большого объема жидких РАО на некоторых стадиях технологической цепочки при работе АЭС возникает необходимость их хранения до очистки (для этого служат специальные баки).
Дезактивацию жидких РАО производят в выпарных установках и/или на ионообменных фильтрах. После упаривания объем жидких РАО уменьшается в 50—100 раз. Дезактивированная вода возвращается в технологический цикл, а радиоактивные отходы концентрируются для последующего хранения и захоронения. В результате упаривания и фильтрации кроме концентрированных жидких РАО образуется небольшой остаток высокоактивных отходов и ионообменные смолы, содержащие сорбированные радионуклиды. В первые годы существования АЭС эти высокоактивные отходы удалялись в подземные емкости-хранилища с двойными стенами (наружная из железобетона, внутренняя из стали). Объем подобных хранилищ составляет 200—5 000 м3. Сейчас принята практика отверждения средне- и высокоактивных жидких отходов (методом битуми-рования или цементирования). На Ленинградской и Калининской АЭС имеются установки для битумирования, на которых жидкие радиоактивные вещества включаются в расплавленный битум при содержании до 0,5 кг отходов на 1 кг получаемой жидкой смеси, которая затем охлаждается и в виде битумных блоков поступает на хранение в имеющиеся на АЭС отдельные подземные железобетонные хранилища. Другая технология отверждения (цементирование) применяется на Балаковской, Кольской, Курской АЭС. Жидкие радиоактивные отходы помещаются в небольшие металлические баки, смешиваются с цементом и после образования твердого монолита в этих же баках направляются на хранение и захоронение,
Страны с развитой ядерной энергетикой отказались от битумирования РАО вследствие пожароопасности этого процесса. Цементирование РАО также имеет технологические недостатки. Возможно, в будущем отверждение радиоактивных отходов будет осуществляться по новым технологиям. По состоянию на 1 января 1995 г., объем хранящихся на всех АЭС России отвержден-ных среднеактивных отходов составляет 16 тыс. м! общей активностью 1 тыс. Ки.
Емкости-хранилища жидких РАО на многих АЭС России находятся в эксплуатации достаточно давно и имеется вероятность их разгерметизации. Хранилища жидких РАО на АЭС России заполнены в среднем на 70 % проектного объема. На блоке АЭС с реактором типа РБМК-1000 за год в среднем образуется 100 тыс. м- сбросных радиоактивных вод. солесодержание в которых составляет до 100 т. Применяя технологию упаривания, объем жидких РАО можно уменьшить в сотни раз При существующих темпах накопления жидких РАО емкости-хранилища на многих российских АЭС могут быть полностью заполнены к 2000 году (табл. 5).
По состоянию на 1 января 1995 г. во временных хранилищах на АЭС России находилось 120 тыс. м’ твердых. 67 тыс. м; жидких и 16 тыс. м; отвержденных радиоактивных отходов общей активностью 51.5 тыс. Ки.
В соответствии с действующими санитарными правилами образующиеся на АЭС воды минимальной активности после дополнительной очистки разрешено сбрасывать во внешние водоемы (табл. 6).
На АЭС с реакторами типа ВВЭР активность сбросов радиоактивных вод составляет около 2 Ки/(МВт • год), а на АЭС с реакторами типа РБМК— около 0,1 КиДМВт • год). Радиоактивность сбросов формируется в основном за счет цезия-137 (до 70 %), цезия-134 и трития. Кроме того, в водоемы поступают в небольшом объеме кобальт-58, кобальт-60, хром-51, цинк-65, марганец-54, железо-59, йод-131 и в крайне незначительном количестве — стронций-89 и стронций-90. Содержание радионуклидов в радиоактивных водах, поступающих в окружающую среду, не превышает значений т. н. допустимого сброса. Для цезия-137 максимальное содержание составляет 40 % допустимого сброса (Калининская АЭС), стронция-90 — 1,1 % (Белоярская АЭС), кобальта-60 — около 1 % (Калининская АЭС). Содержание других радионуклидов в сбросах АЭС составляет доли процента.
Твердые радиоактивные отходы
Твердые радиоактивные отходы, образующиеся на АЭС с различными типами реакторов, представляют собой отработавшее оборудование и материалы, использованные фильтры, радиоактивно загрязненный строительный мусор, спецодежду и т. п. Объем твердых РАО зависит, в основном, от условий эксплуатации АЭС и выбранных проектных решений. Твердые отходы считаются радиоактивными при соответствии одному из следующих критериев: мощность дозы гамма-излучения на расстоянии 0,1 м от поверхности превышает 1 мкЗв/ч (100 мкбэр/ч); удельная активность для бета-излучателей превышает 2 мкКи/кг (7,4* 104 Бк/кг), а для альфа-излучателей — 0,2 мкКи/кг (7,4-103 Бк/кг); фиксированное поверхностное загрязнение превышает для бета-излучателей 500 частиц на см2 в минуту, а для альфа-излучателей 5 частиц на см2 в минуту. Твердые радиоактивные отходы делятся на низкоактивные, среднеактивные и высокоактивные (табл. 3).
Как правило, среди образующихся на АЭС твердых отходов преобладают РАО низкой активности (до 70 % общего объема), причем 40—60 % из них являются органическими отходами. К среднеактивным отходам относится часть оборудования, фильтры спецвентиляции, продукты отверждения жидких РАО. Высокоактивные отходы содержат элементы оборудования первого контура, контроля нейтронного излучения и т. д. Твердые радиоактивные отходы на АЭС собирают в специальные помещения, где их сортируют по категориям исходя из уровня активности (I—III группы). Сортировка твердых РАО I группы на горючие (подлежащие сжиганию), негорючие (подлежащие прессованию) и неперерабатываемые производится также на месте сбора путем загрузки в соответствующие контейнеры. При этом крупногабаритное оборудование подвергается разборке и резке до требуемых размеров. Сжигание твердых РАО производится в специальных печах. Негорючие твердые РАО после прессования упаковываются и складываются в емкости-контейнеры.
Временное хранение твердых РАО на АЭС осуществляется в железобетонных ячейках специально оборудованного хранилища в спецкорпусе или отдельно стоящем сооружении. Хранилище твердых РАО представляет собой, как правило, углубленные в землю бетонированные емКОСТИ с гидроизоляцией. Вокруг хранилища пробурены контрольные скважины, откуда периодически берутся пробы воды для определения концентрации радиоактивных веществ в грунтовых водах. Несмотря на гидроизоляцию, конструкция хранилищ твердых РАО не исключает возможности проникновения в них атмосферных осадков и грунтовых вод.
В соответствии с проектами действующих в России АЭС с реакторами типа ВВЭР хранилища твердых РАО предназначены для временного хранения твердых отходов I и II группы в течение 10 лет, а твердых отходов III группы — 30 лет. После окончания проектного срока хранения на АЭС твердые РАО должны быть захоронены в централизованные могильники (которых в настоящее время в России нет). Хранилища твердых РАО на атомных электростанциях России заполнены в среднем на 65 %, а на некоторых АЭС близки к полному заполнению При существующих темпах накопления твердых отходов хранилища могут быть заполнены в течение ближайших 2—3 лет (особенно это касается АЭС с реакторами типа РБМК). Так, твердые РАО Ленинградской АЭС направляются для переработки и хранения на Ленинградский спецкомбинат «Радон», который может обеспечить их прием до 1996 г. За год на блоке АЭС с реактором типа ВВЭР-440 образуется около 200 м3 твердых отходов, на блоке с реактором типа ВВЭР-1000 — около 300 м3 твердых отходов, на блоке с реактором типа РБМК-1000 — 500—650 м3 твердых отходов (из них около 65 % — отходы I группы, 30 % — II группы и 5 % — III группы). Твердые РАО I группы после сортировки прессуются на Белояр-ской, Кольской и Нововоронежской АЭС, а горючие твердые РАО сжигаются на Белоярской и Кольской АЭС. На оеИИНМШ АЭС твердые РАО хранятся без перерабОТ». В связи с отсутствием или недостайОЧЯОЙ мощностью установок по кондициайИ]рЯ8-нию, прессованию и сжиганию РАО НЯШШг» активные и часть среднеактивных отходов (в т. ч. альфа-излучатели) захораниваются в могильники траншейного типа, которые по мере заполнения засыпаются грунтом (что противоречит современным требованиям норм безопасности).
Обращение с твердыми радиоактивными отходами на АЭС России имеет ряд общих недостатков:
сортировка отходов производится не на месте их образования, а в помещениях, не предусмотренных проектом;
оборудование для эффективной переработки твердых отходов с целью уменьшения их объема отсутствует, а существующее оборудование позволяет уменьшать объем РАО лишь в 3—6 раз (на зарубежных АЭС объем твердых отходов уменьшается в десятки раз);
установки сжигания твердых РАО имеют недостаточно эффективную систему газоочистки, что может привести к радиоактивному загрязнению окружающей среды и облучению населения;
заполнение хранилищ твердых РАО производится таким образом, что их автоматизированное извлечение для переработки или захоронения затруднено либо невозможно;
отсутствует оборудование для обращения с высокоактивными твердыми отходами, что не позволяет перевести их в безопасную форму, пригодную для длительного хранения, транспортировки и захоронения.
Газообразны радиоактивные огходы
Некоторые из радионуклидов, образующихся в процессе работы реактора, в условиях высоких температур, находятся в газообразном состоянии. Большая часть из них удерживается внутри конструкции, содержащей топливо, или под оболочкой твэлов Однако в процессе эксплуатации реактора возможно нарушение целостности оболочек, и тогда газообразные продукты деления через микротрещины просачиваются в теплоноситель, воду первого контура, кладку реактор:!, загрязняют производственные помещения и систему вытяжки (в большем масштабе это происходит при извлечении разрушенных твэлов). С помощью системы очистки теплоносителя первого контура продукты деления извлекаются из теплоносителя, проходят сложный процесс обработки (очистки от паров воды, водорода, аэрозолей йода) и после прохождения через системы фильтрон и воздухоочистки, а также выдержки в течение трех месяцев, выбрасываются в окружающую среду через 150-метровую газоотводную трубу, что способствует рассеиванию радиоактивных веществ и уменьшению их концентрации в приземном слое атмосферы. Система выдержки газообразных радиоактивных отходов предназначена для уменьшения их активности (за счет _ роткоживущих радионуклидов): РАО чиваются в специальные стальные i ния — газгольдеры либо пропускашотся< систему радиохроматографической очиеЯШ. Газообразные радиоактивные отходы включают в себя газообразную и, в меньшей степени, аэрозольную фазу выброса АЭС. По активности основными составляющими газообразной фазы являются продукт нейтронной активации аргон-41 и осколочные радионуклиды криптон-85 и ксенон-133, присутствуют также тритий и углерод-14. Радионуклиды йода (в основном йод-131) могут находиться как в виде аэрозоля, так и в газообразной форме. Активность аэрозольной составляющей выброса формируется большей частью продуктами распада крип-тона-85 и ксенона-133: рубидием-88 и цезием-138 (период полураспада 18 мин и 33 мин соответственно).
После выдержки в системе очистки (в течение трех месяцев) активность коротко-живущих радионуклидов значительно снижается. Из продуктов деления в аэрозольной фазе выброса наиболее вероятно наличие йода-131 и церия-144. Количество це-зия-137, стронция-89 и стронция-90 в выбросе незначительно, однако ввиду биологической опасности этих радионуклидов, за их поступлением в окружающую среду установлен постоянный контроль.
Состав среднесуточных выбросов атомных электростанций России (без учета трития) приведен в табл. 2.
Необходимо контролировать также уровень поступления в окружающую среду дол-гоживущих радионуклидов йода-129, крип-тона-85 и трития. Количество йода-129 незначительно (максимальное содержание в выбросе 16,4 % допустимого уровня). В соответствии с расчетами предполагается увеличение количества криптона-85 в мире к 2000 году примерно в 20 раз, его объемная активность в приземном слое достигнет 100 кБк/м3 (при условии равномерного распределения в земной атмосфере). Это приведет к увеличению мощности эквивалентной дозы ионизирующего излучения, получаемой каждым живым организмом, на 0,1 мкЗв/ч. Криптон-85 является также дополнительным источником изменения электропроводности атмосферы в глобальном масштабе. Климатические последствия этого явления изучены недостаточно. Риск глобального изменения биосферы может быть сведен к минимуму внедрением на АЭС уже разработанных технологических систем, способных улавливать этот радионуклид. Тритий поступает в окружающую среду в незначительном количестве, однако обладает свойством накапливаться в ней. Активность трития, поступающего в окружающую среду с газообразными и жидкими радиоактивными отходами АЭС, составляет около 2 Ки на 1 МВт (эл.) в год для реакторов типа ВВЭР и 0,64 Ки на 1 МВт (эл.) в год для реакторов типа РБМК.
"Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами"
Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами
Титова Т.А.
Проблема накопления радиоактивных отходов является одной из наиболее актуальных экологических проблем. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения РАО. "Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества"
Экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО.
Использование радиоактивных материалов, их получение и обработка неизбежно приводит к образованию и накоплению радиоактивных отходов (РАО). Среди отраслей - основных "поставщиков" РАО следует назвать атомную энергетику, оборонную и военную промышленность, фармацевтику, медицину и добывающие отрасли. Соответственно и законодательство, регулирующее отношения в названных областях, так или иначе затрагивает проблему обращения с РАО.
Наибольшая часть РАО образуется в сфере атомной энергетики в процессе эксплуатации АЭС. Однако объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному. На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет
Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов. Основная регулирующая роль в сфере обращения с РАО в Российской Федерации принадлежит государству. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды. Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО.
Как следует из анализа ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, ключевые вопросы обращения с РАО находятся в ведении Российской Федерации. В частности, в ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение федеральных законов и контроль за их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею. Однако немаловажные вопросы при обращении с радиоактивными отходами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофическими, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий, издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Поэтому на систему российского законодательства все более возрастающее влияние оказывает международное законодательство. Значительное влияние на российское законодательство оказали такие документы в области использования атомной энергии, как Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1987 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено федеральным законом, то применяются правила международного договора.
В области обращения с РАО Российская Федерация руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994).
Основное значение при регулировании обращения с РАО имеет федеральное законодательство. В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" <*> впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, статус организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, определены общие условия строительства и эксплуатации объектов, на которых осуществляется обращение с РАО. Статьей 5 указанного Закона установлена федеральная собственность на РАО. Закон регулирует отношения, связанные с обращением с РАО, возникающими в процессе использования атомной энергии, а также отношения по обеспечению физической защиты названных объектов, устанавливает ответственность за причиненный ущерб. Действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Особо следует отметить, что отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия, до настоящего времени законодательно не урегулированы.
Действующее законодательство об обращении с РАО, к сожалению, не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение же безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ.
Обращение с РАО характеризуется такими основными чертами, как особая опасность свойств РАО, необходимость повышенной ответственности всех участников отношений по обращению с РАО, наличие специальных требований к субъектам данных отношений, капиталоемкость и наукоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития уровня используемых технических средств и технологий, ограниченность ресурсов - как самих радиоактивных материалов, так и мест для утилизации и захоронения РАО, проведение обязательной экологической экспертизы. Поэтому необходимо последовательное развитие системы обращения с РАО и четкого правового регулирования обращения с РАО, способного надлежаще обеспечить безопасное обращение с РАО и гарантировать соблюдение экологических прав граждан и интересов РФ. Необходимым условием для этого является усиление государственного контроля за обращением с РАО, обеспечение защиты конституционных права граждан на благоприятную окружающую среду, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного ущерба.
К настоящему времени в России накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по обращению с радиоактивными отходами. Тем не менее в правовом регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Правовому регулированию обращения с РАО не посвящались комплексные монографические исследования . Однако в отдельных статьях и учебниках безопасность обращения с РАО рассматривается в сфере использования атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и окружающей среды: ".в административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО..." . Степень изученности вопросов правового регулирования обращения с РАО в отечественной науке в настоящее время представляется явно недостаточной, количество научных работ по этой тематике неоправданно мало, что связано прежде всего как со сложностью самого процесса обращения с РАО и динамикой интеграционных процессов, так и с неоднородностью правового регулирования обращения с РАО в РФ, пробелами в законодательстве. В существующих научных исследованиях раскрывается и подчеркивается значение правового обеспечения реформирования названных отношений, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан. В связи с этим особую актуальность приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в правовом регулировании обращения с РАО в РФ и выработку способов их устранения.
Большое значение в регулировании отношений по обращению с РАО имеет принятие в 1995 г. Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Действовавшие до этого Законы "Об охране окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" носили рамочный характер, регулировали отдельные аспекты использования атомной энергии, а основным источником права в этой сфере были подзаконные нормативные правовые акты. Впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, закреплено правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, были определены общие условия строительства и эксплуатации объектов с ядерными установками. В предмет регулирования вошли отношения, связанные с обращением с РАО, обеспечением физической защиты данных объектов, установлением ответственности за причиненный ущерб. Действие Закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Развитие положений Федерального закона "Об использовании атомной энергии" получило в Федеральных законах "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов" и др. Однако, несмотря на принятие названных законов, проблема обращения с радиоактивными отходами остается до конца не решенной.
В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за обращением с РАО в период 1991 - 1997 гг. было издано распоряжение Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. N 70-рп "О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопасности на территории РСФСР". Были приняты Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель", Постановление Правительства РФ "О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекращении захоронения их в морях" Постановление Правительства РФ "О специально уполномоченных государственных органах РФ в области охраны окружающей природной среды" , Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" утвержден Перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на территорию РФ запрещается, а экспорт подлежит государственному контролю.
К сожалению, значительная часть этих документов носила рамочный и отсылочных характер, ряд перечисленных документов утратил силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" и Постановления Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов". Однако и в настоящий момент функции контроля за состоянием окружающей среды и источниками вредного воздействия РАО распределены между различными органами государственной власти, что ведет к снижению эффективности контроля. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и условиями обращения с РАО не ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, здоровья людей, информационную поддержку. Вызывает интерес создание Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) , которая в полной мере еще не реализована. Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам следует отнести отсутствие предусмотренного законодательством, но не функционирующего Федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга.
В России продолжается строительство новых АЭС, ведется работа по переработке иностранного ОЯТ, число накапливаемых на территории Российской Федерации РАО стремительно растет. Это стимулирует дальнейшее развитие работы по совершенствованию законодательства об обращении с РАО.
Постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 19 октября 2004 г. в развитие положений ст. 48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" утверждены и введены в действие с 5 января 2005 г. Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности" (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03)". Названные Правила представляют собой структурированный документ, устанавливающий более жесткие требования к захоронению и классификации РАО. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан.
Развитие законодательства РФ об обращении с РАО выглядит достаточно противоречиво: с одной стороны, ужесточаются требования к безопасности всех видов обращения с РАО и защите окружающей среды от их вредного воздействия, с другой стороны, активно принимаются нормативно-правовые акты, направленные на интенсивное развитие атомной энергетики, следствием которой является дальнейшее накопление РАО.
В Энергетической стратегии РФ указывается на дальнейшее развитие атомной энергетики, увеличение ее финансирования. Развитие законодательства о безопасном обращении с РАО должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и, как следствие, увеличением количества находящихся на территории РФ РАО. При этом, например, Мурманская область по насыщенности РАО на душу населения является уникальным в мире регионом, где сконцентрировано около 28 тыс. кубометров РАО. Сохраняется дефицит бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасного обращения с РАО и реабилитации загрязненных РАО территорий.
Дополнительному накоплению РАО на территории РФ способствовало и принятие Постановления Правительства РФ от 11 июля 2003 г. N 418 , утвердившего Положение о ввозе в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, устанавливающее порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, а также возврата облученных тепловыделяющих сборок или продуктов их переработки (включая РАО) в государство поставщика, как того требуют положения п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Современное законодательство об обращении с РАО включает в себя устойчивую, однородную группу юридических норм, закрепленных в нормативных правовых актах об использовании атомной энергии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельном законодательстве и законодательстве о недрах. Законодательство об обращении с РАО регулирует общественные отношения по безопасному обращению с РАО, рациональному использованию радиоактивных материалов и охране окружающей среды и здоровья населения от вредного воздействия РАО.
Обращение с РАО относится к деятельности в сфере использования атомной энергии и охраны окружающей среды. Ряд исследователей <*> считает, что реализованное право использования атомной энергии в РФ сформировало атомное право. Это право выражено и регулируется специальной группой нормативно-правовых актов, относящихся к экологическому праву, поскольку они обеспечивают охрану окружающей среды от негативного воздействия источников ионизирующего излучения . В то же время атомное законодательство регулирует отношения, связанные с развитием атомной энергетики, включая административные, гражданские, трудовые и иные общественные отношения, складывающиеся в данной отрасли экономики.
Поэтому представляется, что лишь в части образования, хранения, переработки, транспортировки и иных видов обращения с РАО, полученными в результате деятельности атомной энергетики, нормы атомного права можно включить в систему экологического права.
Следует отметить, что атомное законодательство как самостоятельная отрасль официально не признано: в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства использование атомной энергии было отнесено к законодательству о промышленности. В свою очередь, законодательство о захоронении РАО отнесено к законодательству об охране окружающей среды.
В действующем классификаторе правовых актов особо выделены "Использование атомной энергии. Захоронение РАО и радиоактивных материалов" (код 090.030.000) и "Радиационная безопасность" (код 160.040.070) как подраздел "Безопасность общества" (код 160.040.000)
Анализ нормативных правовых актов РФ, содержащих правила об обращении с РАО, позволяет выделить в качестве источников экологического права в части данного комплексного института: законодательство, обеспечивающее безопасное обращения с РАО; санитарное законодательство, обеспечивающее охрану здоровья населения и окружающую среду от вредного воздействия РАО; законодательство, обеспечивающее безопасное использование атомной энергии и обращение с РАО; законодательство, обеспечивающее пожарную и техническую безопасность на объектах обращения с РАО; градостроительное законодательство, обеспечивающее радиационную безопасность при застройке поселений, производственной и социальной инфраструктуры от влияния радиоактивных отходов.
Система источников, регулирующих отношения по обращению с РАО, включает международные конвенции и договоры, ратифицированные СССР и Российской Федерацией, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, а также нормативно-технические и ведомственные акты. Однако некоторыми исследователями эти источники делятся на две взаимосвязанные группы: международные договоры РФ и законодательство РФ об обращении с РАО в широком смысле
Действующее законодательство об обращении с РАО не лишено недостатков. В ст. 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. отсутствуют определения терминов "отходы", "радиоактивные вещества", "ядерное топливо" и "обращение" с ними, а приводятся лишь отдельные требования к некоторым видам деятельности по обращению с опасными отходами. Некоторые определения терминов, относящиеся к РАО, раскрываются в Федеральных законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения", где даны понятия: "радиационные источники", "радиоактивные материалы", "радиоактивные отходы", "облученные тепловыделяющие сборки", а также объекты отношений и виды деятельности по обращению с РАО.
Однако и в этих Законах РАО не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения РАО, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне нормативных правовых актов. Например, Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. <*> N 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.
Как очевидно из вышеизложенного, на уровне федерального закона отношения в области обращения с РАО урегулированы лишь применительно к атомной энергетике, что и рассматривается в настоящей статье. Однако, как уже было отмечено выше, РАО образуются не только в процессе использования атомной энергии.
Требования к обращению с РАО в совокупности определяются конкретными видами деятельности, где должны учитываться интересы охраны здоровья населения, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Указанные требования распространяются на отношения по размещению и оборудованию пунктов хранения и захоронения РАО, к сбору, временному хранению и удалению РАО из эксплуатирующих организаций (учреждений), к транспортированию РАО, к лицензированию всех видов деятельности по обращению с РАО, к нормированию, государственному учету и отчетности в области обращения с РАО.
Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 утверждены Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, по которым пункты хранения РАО разделяются на объекты федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, объекты регионального значения и объекты местного значения. Для организации размещения пунктов хранения РАО необходимы: акт выбора земельного участка под пункт хранения РАО; надлежащим образом оформленное решение об отводе земли для объекта размещения РАО; согласование акта выбора участка и отвода земли в установленном законодательством порядке; план места расположения пункта хранения РАО; характеристика и состав сооружений и установок пункта хранения РАО. Характеристика любого пункта хранения РАО должна содержать местоположение, наименование и присвоенный номер; наличие обосновывающих документов на размещение пункта хранения РАО, включая и решение соответствующих органов власти о месте размещения; срок эксплуатации пункта хранения РАО, занимаемая площадь и вместимость отходов на данном пункте хранения; вид размещаемых РАО по разработанной классификации их опасности, периодичность и объем поступающих отходов; режим (виды технологий) эксплуатации объекта размещения; систему защиты окружающей среды от ионизирующего воздействия пункта хранения радиоактивных отходов.
Нормы и правила по размещению РАО устанавливаются в целях контроля за количеством и видами отходов в пунктах хранения размещения отходов с учетом оценки совокупности данных о радиационной обстановке на конкретной территории. Действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное ведение государственного кадастра радиоактивных веществ и их отходов, однако, учитывая специфику рассматриваемых отношений, ведение такого кадастра представляется целесообразным. Необходимость этого отмечена и в действующей Энергетической стратегии РФ. Необходимость ведения государственного кадастра РАО обусловлена и требованиями по организации государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, такое требование установлено ст. 22 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".
Государственный кадастр РАО должен в себя включать: федеральный классификационный каталог РАО и облученного ядерного топлива; банк данных о РАО; государственный реестр пунктов хранения РАО и организаций, осуществляющих обращение с РАО; банк данных о технологиях обезвреживания, переработки, хранения и захоронения РАО. В соответствии со ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды", установившей требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения РАО, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с РАО, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ввоз в Российскую Федерацию РАО из иностранных государств в целях их временного хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности. При этом ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ.
Порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ. Пункт 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки РАО в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Запрещается ввоз на территорию РФ РАО, однако разрешен ввоз иностранных тепловыделяющих сборок для переработки, в результате которой неизбежно образуются РАО. Государство, чьи сборки были переработаны, обязано забрать свои РАО. При этом ст. 27 Кодекса поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников, одобренного Советом управляющих Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) 8 сентября 2003 г., привязывает необходимость возвращения РАО к согласию государства на их возвращение. Негативным фактором являются различия в имеющихся в законодательстве различных стран определениях и классификациях РАО, тепловыделяющих сборок и радиоактивных веществ. Отсутствие в РФ закрепленных на законодательном уровне критериев отнесения радиоактивных источников к РАО или сборкам (в РФ эту классификацию осуществляют сами уполномоченные хозяйствующие субъекты, обладающие соответствующей лицензией) приводит к различного рода злоупотреблениям, ввозу в РФ РАО под видом облученных тепловыделяющих.
Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" устанавливается система государственного управления в области использования атомной энергии и отдельно система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Формирование этих двух блоков государственного управления соответствует международному принципу самостоятельности, независимости и ответственности органов государственного управления в сфере использования атомной энергии и органов государственного надзора за безопасностью использования атомной энергии. Однако в процессе взаимодействия между этими органами возникают разногласия из-за недостаточно четкого определения их компетенции и механизма взаимодействия.
Проведенная в марте 2004 г. административная реформа изменила систему государственного управления обращением с РАО. В этой системе функции государственного управления, связанные с регулированием обращения с РАО, распределены между различного уровня ведомствами и осуществлено четкое разделение хозяйствующих и контролирующих субъектов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 316 <*> Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере.
Росатом является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.
Росатом осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Признание законодателем необходимости тщательного регулирования обращения с РАО нашло свое отражение в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 1997 г., которым были утверждены принципы организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, также важным компонентом является оформление радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, правила разработки и типовые формы которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93. Были также установлены требования к объектам производства и размещения радиоактивных отходов. Кроме того, Правительством РФ принят ряд комплексных федеральных целевых программ: "Радиационная безопасность России на 2000 - 2006 годы", "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Программа развития атомной энергетики РФ на 1998 - 2005 гг. и на период до 2010 г. Программы предусматривают различные источники финансирования, комплекс задач и их исполнителей, сроки исполнения этапов, что реализует комплексный подход к безопасному обращению с РАО. Программы являются важным инструментом обеспечения исполнения политики государства, требований, целей и задач, заложенных в федеральных законах. Кроме того, действуют специальные подпрограммы, направленные на оптимизацию федеральных целевых программ, обращения с РАО, уточняющие и конкретизирующие названные федеральные программы , методическое обеспечение деятельности по защите населения и реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и др. Например, такие подпрограммы, как: "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение", "Организация системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов".
Нормы, правила, стандарты, положения общегосударственного значения, документы, регламентирующие основные дозовые пределы и допустимые уровни облучения, большая часть которых принята в период существования СССР, направлены на обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами. В этих документах конкретизированы положения действующих федеральных законов с учетом современного уровня развития науки и техники и условий эксплуатации объектов по обращению с РАО. Правила обращения с РАО подробно изложены в нормативно-технической документации и подзаконных нормативно-правовых актах, разработаны санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО), соблюдение которых обязательно для всех организаций, осуществляющих транспортирование, переработку, хранение и захоронение РАО.
Обращение с РАО АЭС регламентируется Санитарными правилами. При эксплуатации транспортных средств для перевозки РАО юридические лица руководствуются Правилами безопасного транспортирования радиоактивных веществ.
Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г. были утверждены Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Указ определяет цель, приоритетные направления и задачи государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности РФ, направления программно-целевого планирования и управления в этой области. Указ закрепляет основные принципы государственной политики в области обращения с РАО, централизованное государственное управление радиационно-опасными объектами и контроль, рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения радиационной безопасности; соблюдение баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, персонификацию ответственности должностных лиц и др. Основами подчеркнуто, что для решения задач по совершенствованию государственного управления, координации и контроля в области обеспечения безопасности при обращении с РАО необходимо усилить роль государственного управления и контроля в данной сфере, разработать проекты федеральных законов о радиационной безопасности и обращении с РАО и обеспечить их надлежащее финансирование. Запланированные в Основах мероприятия, утвержденные Указом, постепенно реализуются.
Технические и ведомственные нормы обращения с РАО обладают важной особенностью: нормы применяются для обеспечения безопасности в условиях воздействия ионизирующего излучения любого происхождения и являются общеобязательными, представляя собой документ, детализирующий требования Федерального закона "О радиационной безопасности населения".
Названные нормы распространяются и на такие виды воздействия, как излучение в условиях нормальной эксплуатации техногенных источников, излучение в результате радиационной аварии, при медицинском облучении, излучение от природных источников. Требования по обеспечению радиационной безопасности сформулированы для каждого вида облучения и имеют свои особенности. Суммарная доза от всех видов облучения используется для оценки радиационной обстановки и ожидаемых медицинских последствий, а также для обоснования защитных мероприятий и оценки их эффективности.
В последние годы в России происходят существенные изменения в законодательстве об обращении с РАО.
Однако в сфере мирного использования атомной энергии и обращения с РАО остается ряд проблем, требующих законодательного урегулирования. Разрабатывается проект федерального закона о перераспределении функций по лицензированию видов деятельности в области использования атомной энергии между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление использованием атомной энергии, и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии. Законопроект позволит урегулировать коллизию двух Федеральных законов: Закона "Об использовании атомной энергии" и Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" содержится отсылочная норма, согласно которой Перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии утверждается Правительством РФ, исчерпывающий же перечень видов деятельности, на осуществление которой в РФ требуется получение лицензии, содержит Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ, который может быть дополнен лишь федеральным законом.
Следует также четко определить понятие РАО и их отличие от радиоактивных материалов, отработанного ядерного топлива (ОЯТ) и тепловыделяющих сборок. Это необходимо для понимания правовой природы обращения с РАО как объекта правового регулирования. К сожалению, нередко допускается смещение и подмена этих понятий.
Под радиоактивными отходами в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.
Не вызывает сомнений тот факт, что классификация РАО необходима при разработке правил обращения с различного вида РАО, санитарных правил, норм радиационной безопасности и т.п. В законодательстве пока отсутствует целостная и четкая классификации радиоактивных отходов, критериев отнесения тех или иных материалов к РАО, их носителей и обращения с ними, отсутствует ответственность за их ненадлежащую классификацию. В Законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" классификации РАО не уделено должного внимания, законодатель просто использует термин "радиоактивные отходы". РАО подлежат обязательной радиационно-гигиенической паспортизации, удостоверяющей принадлежность этих отходов к соответствующему виду и классу опасности.
В понятие РАО не входят тепловыделяющие сборки ядерного реактора, однако эти понятия в обыденном употреблении часто смешиваются. Тепловыделяющей сборкой ядерного реактора является машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции. В свою очередь, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора - это облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие облученное ядерное топливо (ОЯТ). Существуют отличия между понятием ядерных материалов и понятием радиоактивных веществ. Под ядерными материалами понимаются материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; под радиоактивными веществами - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Отнесение вещества к одной из перечисленных категорий определяется эксплуатирующей организацией и документально фиксируется. С одной стороны, это логично: кто использует в своей непосредственной работе тот или иной материал, лучше понимает его принадлежность и хозяйственную ценность. С другой стороны, это может привести к злоупотреблениям - торговле ценными материалами, складированию и захоронению РАО под видом менее опасных отходов и др.
Таким образом, обращение с РАО включает в себя: производство, хранение, ввоз на территорию РФ, транспортировку по территории РФ, вывоз с территории РФ, применение, захоронение и утилизацию РАО. При этом ни в законодательстве, ни в научных работах не раскрыты и не исследованы такие понятия, как "торговля РАО", "залог РАО", "арест" и "запрет на осуществление деятельности по обращению с РАО", соотношение понятий "переработка РАО" и "применение РАО". Следует привести российское законодательство в соответствие с международными нормами и требованиями, поскольку различия в классификации и терминологии приводят к образованию пробелов в законодательстве, отсутствию надлежащего регулирования обращения с РАО, а также к ввозу на территорию РФ РАО под видом ОЯТ.
Следует отметить, что принятое в международном праве понятие РАО значительно шире российского. В соответствии со ст. 2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 г. обращение с РАО означает "все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которая имеет отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению РАО, за исключением перевозки за пределами площадки. Оно может также быть связано со сбросами". Одни и те же цели безопасности применимы к обращению как с отработавшим топливом, так и с радиоактивными отходами. Тем самым они объединены, в России же - законодательно разделены. Разница в терминологии позволяет ввозить на территорию РФ материалы, расцениваемые с точки зрения российского законодательства как ядерное топливо, а с точки зрения международного законодательства - как РАО. Учитывая, что решение о принадлежности материалов к РАО и их классификации принимает эксплуатирующая организация, существует вероятность умышленного искажения фактических данных с целью получения дополнительной прибыли от захоронения иностранных РАО, что может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и интересов РФ. Нормативно-правовые акты, регулирующие обращение с РАО, имеют достаточно разрозненный характер, не имеют внутренней согласованности, в связи с чем представляется целесообразной их кодификация.
Росатомом проводился анализ зарубежного опыта, действующего российского законодательства и научно-технических нормативов, регламентирующих вопросы управления и финансирования мероприятий экологической безопасности в сфере обращения с РАО. По итогам этой работы были разработаны Концепция и текст Законопроекта "Об обращении с радиоактивными отходами". Проект определяет правовые основы деятельности при обращении с РАО, их классификацию и параметры классификации, устанавливает систему государственного регулирования обращения с РАО, устанавливает принципы и основы обращения с РАО на территории РФ, вводит понятие незаконного оборота РАО, регламентирует отношения, возникающие в связи со сбором РАО, их временным хранением и передачей в специализированные организации, с переработкой, транспортированием, хранением, захоронением РАО, разработкой технологий, проектированием, строительством, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, консервацией объектов по обращению с РАО, с осуществлением радиационного контроля и контроля за состоянием окружающей среды, выбором мест размещения хранилищ РАО и отводом участков недр для размещения хранилищ. На данный проект Федерального закона было наложено вето Президента РФ.
Одним из важных вопросов является упорядочение законодательства об обращении РАО путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка специального закона об обращении с радиоактивными материалами и их отходами, комплексно регулирующего ввоз и вывоз с территории РФ РАО, транспортировку по территории РФ, производство, переработку, хранение, утилизацию и захоронение РАО, ответственность за нарушение порядка обращения с РАО и причиненный ущерб, обязательное страхование ответственности участников названных отношений. Это позволило бы оптимизировать сферу регулирования указанных отношений за счет детального регулирования обращения с РАО, а также отношений по рациональному использованию недр в рассматриваемых целях; персонифицировать ответственность должностных лиц; усилить государственный контроль в сфере обращения с РАО; повысить роль экологической экспертизы соответствующих программ и проектов. Не менее важно урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации специализированных предприятий и научно-исследовательских институтов, перехода прав пользования объектами размещения РАО от одного субъекта к другому, четко урегулировать режим имущества специализированного предприятия, порядок его реорганизации, отчуждения, залога. Следует детально урегулировать всю сферу отношений системы конкурсов на получение соответствующих лицензий и разрешений, включая определение видов и условий конкурсов, подготовку материалов, порядок предоставления и рассмотрения заявок, а также определить задачи и полномочия конкурсных комиссий, порядок их формирования, проведение экологической экспертизы.
Из анализа вышеизложенного следует, что законодательство РФ об обращении с РАО находится в стадии формирования. Его эффективности, необходимости восполнения пробелов уделяется все возрастающее внимание, что подтверждается установленными в основах политики и стратегии России принципами, целями, задачами <*>. Представляется необходимым дальнейшее развитие законодательства об обращении с РАО как комплексной, непротиворечивой, ясной и открытой системы, обеспечивающей как государственные интересы Российской Федерации, так и права и свободы граждан.
Обобщая исследования нормативной базы, определения и классификацию РАО, а также видов обращения с ними можно сделать следующие выводы.
1. Отношения по обращению с РАО динамично развиваются, увеличиваются темпы накопления РАО, увеличиваются масштабы и объемы деятельности, связанной с обращением с РАО, как в экономическом, так и в правовом направлении.
2. Действующее законодательство об обращении с РАО недостаточно полно определяет полномочия субъектов права, объектов их размещения, классификацию РАО и виды обращения с РАО, организацию государственного учета и отчетности об использовании РАО. В действующем законодательстве без разъяснения используются понятия безопасности - ядерной, экологической, пожарной, технической, отсутствуют понятия оборота РАО, критерии отнесения веществ к РАО и их классификации. Вследствие этого в практической деятельности и научных работах, нормативно-технической документации по охране окружающей среды по-разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны, режим РАО и объекты их размещения.
3. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обращения с РАО, находятся в тесном взаимодействии между собой, несут в себе комплекс специфических черт - по объекту и субъектам, по способам воздействия на общественные отношения по обращению с РАО. Отношения по обращению с РАО относительно самостоятельны и носят комплексный характер. Исходя из классификации РАО, устанавливается режим пунктов хранения и размещения РАО и других видов обращения с РАО. Из этого следует, что отношения по обращению с РАО, хозяйствование на объектах их размещения являются объектами обособленных правоотношений.
4. Правовое регулирование в области обращения с РАО осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей. Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами".
Источник: Журнал "Энергетическое право", 2006, №1
Новый закон Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами. Краткая история создания
• Радиоактивные отходы
Комментарии и краткая история создания закона
В 2008 году федеральным агентством по атомной энергии «Росатом» был обнародован законопроект «Об обращении с радиоактивными отходами». Это одна из первых попыток со стороны органа государственного управления организовать широкое обсуждение важного закона в области использования атомной энергии.
В действующем законодательстве сфера обращения с радиоактивными отходами не урегулирована должным образом. В российской правовой системе нет отдельного закона, регулирующего отношения в данной сфере.
Попытки создания комплексного законодательного акта, регулирующего обращение с радиоактивными отходами в России, предпринимались начиная с 1992 года. В 1995 году был разработан проект федерального закона «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами», однако Совет Федерации Федерального Собрания РФ своим постановлением отклонил указанный законопроект. Была создана согласительная комиссия, в состав которой от Совета Федерации Федерального Собрания РФ вошли В.Н. Расторгуев, Я.Н. Шойхет.
После внесения определенных поправок в этот законопроект у него изменилось название на следующее − «Об обращении с радиоактивными отходами», данная редакция была принята двумя палатами Федерального Собрания РФ и поступила на подпись Президенту РФ. Однако Президент РФ отклонил законопроект и отправил его на доработку. В результате в 2001 году указанный законопроект был снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой РФ.
Новый законопроект достаточно радикально отличается от предыдущих редакций. Основные положения сводятся к следующему.
В законопроекте предлагается расширенная система категорирования радиоактивных отходов (далее, РАО). Указанные вещества делятся на различные виды исходя из физического состояния, технологических особенностей, степени опасности и др. Среди критериев разграничения авторами законопроекта выделяется такой как – время образования и ответственность государства.
Предлагается разделить все РАО на накопленные и эксплуатационные (ст. 2 законопроекта).
К первой группе относятся:
• радиоактивные отходы, образовавшиеся в результате осуществления оборонных и гражданских программ на территории Российской Федерации до вступления в силу закона;
• радиоактивные отходы, образующиеся при выводе из эксплуатации остановленных объектов использования атомной энергии, в случае если финансирование деятельности по выводу из эксплуатации этих объектов не обеспечено средствами соответствующего специального фонда;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленным до определенного нормативными правовыми актами Российской Федерации момента времени отработавшим ядерным топливом;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленными радиоактивными отходами (вторичные радиоактивные отходы).
Всю финансовую ответственность по обращению с накопленными РАО согласно положениям законопроекта несет государство (ст. 23 Законопроекта).
Таким образом, почти все существующие в Российской Федерации РАО являются накопленными и их обращение должно осуществляться за счет налогоплательщиков.
Эксплутационные РАО это те отходы, которые будут образовываться в дальнейшем после вступления законом в силу и накопления достаточных финансовых средств для их безопасного обращения. Причем этот момент времени точно законопроектом не определятся и будет установлен в будущем Правительством РФ (п. 5 ст. 33 законопроекта).
В законопроекте прослеживается реализация принципа окончательного захоронения. При этом предполагается осуществить окончательное захоронение высокоактивных долгоживущих радиоактивных отходов в глубоких геологических формациях (ст. 30 законопроекта).
Окончательное захоронение среднеактивных и низкоактивных радиоактивных отходов может осуществляться в объектах окончательной изоляции (захоронения) приповерхностного типа.
В законопроекте почти не содержатся запретительные категории, как, например, в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (установлен прямой запрет на захоронение РАО в компонентах природной среды). Так, в законопроекте прослеживается принцип рекомендаций при обращении с РАО на всех этапах обращения. Например, устанавливается, что методы обращения, включая окончательную изоляцию (захоронение) с жидкими и газообразными радиоактивными отходами должны выбираться с учетом экономических и технологических особенностей и показателей и обеспечивать минимально возможные экологические и радиационные последствия для населения и окружающей среды на всех стадиях обращения с ними, включая случаи, связанные с необходимостью обеспечения технологических условий функционирования и вывода из эксплуатации объектов, введенных в эксплуатацию до вступления в силу закона и имеющих особое государственное и оборонное значение (ст. 30 законопроекта).
Таким образом, можно сделать вывод, что авторы законопроекта предлагают легализовать существующие хранилища жидких и твердых РАО в недрах на таких предприятиях как Сибирский химический комбинат (Томск) и Горно-химический комбинат (Железногорск).
Организация обращения с РАО в соответствии с законопроектом предполагает создание единой системы обращения с РАО, основными субъектами которой являются орган государственного управления в области обращения с РАО (госкорпорация «Росатом»), органы государственного регулирования, Национальный оператор по обращению с РАО, специализированные организации и эксплуатирующие организации – производители РАО. При этом все вопросы администрирования системы обращения с РАО предполагается возложить на «Росатом».
Хотя вся финансовая ответственность по обращению с РАО лежит на государстве, законопроект не предусматривает дополнительных расходов государственного бюджета помимо средств, предусмотренных на это Федеральной целевой программой «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444) и другими целевыми программами, предусматривающими мероприятия по обращению с РАО. Такое положение закреплено в финансово-экономическом обосновании к законопроекту. Необходимо отметить, что вышеназванная целевая программа до настоящего времени официально не опубликована и носит гриф «для служебного пользования».
Подводя итог неполному анализу законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами» можно сделать следующие выводы.
В законопроекте нет четкой общей концепции обращения с РАО. Отработавшее ядерное топливо вынесено за скобки правового регулирования, что не позволяет сформулировать единые правила для обращения с РАО и отработавшим ядерным топливом, как это сделано в международном праве (Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, Вена, 1997 г.) и в национальном законодательстве многих стран. Для комплексного правового регулирования необходимо либо включать отработавшее ядерное топливо в сферу действия закона об обращении с радиоактивными отходами либо рассматривать одновременно два отдельных законопроекта: об обращении с РАО и с отработавшим ядерным топливом.
В законопроекте не регулируются отношения по экспорту и импорту радиоактивных отходов, отработавшего ядерного топлива и РАО, образующихся от переработки зарубежного отработавшего ядерного топлива, хотя в действующем законодательстве наблюдается некая неопределенность в данном вопросе. Указанная неопределенность дает возможность оставлять, отходы, образовавшиеся от переработки отработавшего ядерного топлива, ядерных материалов и радиоактивных веществ на территории Российской Федерации, либо хранить зарубежное отработавшее ядерное топливо длительное время.
В случае принятия законопроекта в рассматриваемой редакции придется изменять нормы природоохранного законодательства, т.к. некоторые правила обращения с радиоактивными отходами, закрепленные в законопроекте не согласуются с нормами природоохранного законодательства. Так, согласно п. 2 ст. 4 законопроекта федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области обращения с радиоактивными отходами, не могут противоречить данному закону.
Кроме того, в соответствии со ст. 34 законопроекта принятые до вступления в силу закона нормативные правовые акты, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами, применяются в части, не противоречащей данному закону.
Тем самым положения ст. 51 закона «Об охране окружающей среды», запрещающие сброс радиоактивных отходов и их захоронение в недрах, будут изменены. Подобные изменения коснутся и Водного кодекса Российской Федерации.
Законопроект имеет противоречивый характер.
С одной стороны согласно ст. 8 одним из принципов создания и функционирования единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами является абсолютный приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов и окружающей среды от вредного воздействия радиоактивных отходов при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии.
С другой стороны, допускается возможность захоронения РАО в компонентах природной среды.
Многие нормы законопроекта носят бланкетный характер, для реализации законопроекта требуется разработка большого количества подзаконных актов, определяющих важные положения. Без указанных правовых механизмов закон действовать не будет.
В законопроекте не прописаны процедуры общественного участия на разных стадиях обращения с РАО, хотя право граждан и общественных объединений на участие в формировании политики в области использовании атомной энергии закреплено в ст. 14 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».
Учитывая перечисленные моменты, законопроект нуждается в серьезной доработке, принятие его в существующей редакции в отрыве от правовой регламентации всего комплекса отношений по регулированию обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, не будет способствовать защите настоящего и будущего поколений от вредного воздействия на их здоровье ионизирующего излучения.
Андрей Талевлин, юрист,
Руководитель общественного фонда
«За природу», г. Челябинск
отработавшее ядерное топливо - сборки тепловыделяющих элементов, извлеченные из ядерных реакторов, дальнейшее использование которых в ядерных реакторах без переработки не предусматривается;
переработка - процесс или операция, цель которой состоит в извлечении полезных продуктов из отработавшего ядерного топлива;
Обращение с ОЯТ в России
Накопление
За 60 лет использования атомной энергии, в России (СССР) накоплено свыше 18500 тонн (по урану) отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). Его суммарная радиоактивность составляет порядка 7 млрд. Кюри. ОЯТ нарабатывалось в реакторах АЭС, исследовательских реакторах, а также в реакторах судовых ядерных энергетических установок. Каждый год в России нарабатывается порядка 850 тонн нового ОЯТ. Это топливо имеет различный изотопный состав, который зависит от типа реакторов, в которых оно использовалось, а также от его исходных характеристик.
Хранение
Основная часть российского ОЯТ храниться в хранилищах АЭС. По оценкам экспертов в настоящее время в хранилищах АЭС сосредоточено около 14000 тон ОЯТ. Остальное отработавшее топливо находиться в хранилищах в Красноярске на территории РТ-2 (около 4000 тонн), на ПО «Маяк» (около 500 тонн), в хранилищах Северного и Тихоокеанского флотов (около 130 тонн), а также в хранилищах исследовательских институтов и (около 20 тонн). За небольшим исключением, все хранилища являются бассейнового типа и предназначены для временного хранения ОЯТ.
Транспортировка
Основным видом транспорта для перемещения является железная дорога. Для каждого вида ОЯТ используются свой тип вагона-контейнера. В настоящее время на железных дорогах России для перевозки ОЯТ используют 59 вагон-контейнеров различных типов. Маршруты перемещения ОЯТ в основном проходят от АЭС до ПО «Маяк» и к хранилищу в Красноярске. Кроме этого приблизительно около 700 кг (по урану) ОЯТ в год перемещают из хранилищ Северного и Тихоокеанского флота на ПО «Маяк».
Переработка
На заводе РТ-1 ПО «Маяк» перерабатывается топливо только из реакторов ВВЭР-440, БН-350, БН-600, а также топливо транспортных и некоторых типов исследовательских реакторов. При проектной производительности переработки 400 тонн ОЯТ в год, ПО «Маяк», в настоящее время, перерабатывает около 80-и тонн ОЯТ. Завод отработал 25 лет. Его оборудование изношено и требует замены.
Завод РТ-2 не достроен. Технологии, которые планировалась использовать на РТ-2, устарели, поэтому существуют большие сомнения в том, что его необходимо достраивать, тратя на это ресурсы.
Стоимость операций по обращению с ОЯТ
Транспортировка ОЯТ обходиться в среднем 50 долларов за килограмм. Хранение одного килограмма ОЯТ в течении года обходиться в 120 дол., следовательно, хранение накопленных 18500 тонн ОЯТ обходиться в 2 220 000 000 долларов в год.
Следует напомнить, что в 1998 году была инициатива о ввозе на территорию России 20 000 тонн зарубежного ОЯТ за которое обещали заплатить 20 млрд. долларов в течении 10 лет.
По оценкам средняя стоимость переработки ОЯТ на РТ-1 достигла 750 дол/кг. Если учесть, что средняя стоимость остекловывания ВАО, образующихся при переработке ОЯТ достигает 340 дол./кг, то весь процесс переработки одного килограмма ОЯТ обходиться в 1340 дол., а весь цикл обращения с учетом транспортировки и хранения в течении года приближается к 1500 долларам за килограмм.
Предложения относительно основных принципов и подходов к проблеме по обращению с ОЯТ
Для решения накопленных сегодня и будущих проблем необходимо разработать и утвердить стратегию и долгосрочную концепцию по обращению с ОЯТ.
Стратегию следует сформулировать с учетом трех ключевых факторов, характеризующих современную ситуацию в обеспечении ядерной и радиационной безопасности в России.
1) отсутствие государственной системы обеспечения и контроля ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии (в том числе и при обращении с ОЯТ);
2) наличием ядерно- и радиационно- опасных объектов гражданского и оборонно-промышленного комплексов содержащих ОЯТ, не отвечающих современным требованиям ядерной и радиационной безопасности, представляющих угрозу национальной безопасности;
3) признанием необходимости решения накопившихся проблем с ОЯТ на государственном уровне и недопустимости их дальнейшего откладывания.
В Концепции следует принять основополагающие принципы и подходы к проблеме обращения с ОЯТ исходя из которых определить основные организационно-правовые и экономические механизмы.
К основным принципам и подходам следует отнести:
• полный отказ от переработки ОЯТ, в том числе отказ от создания опытно-демонстрационного центра по переработке отработавшего ядерного топлива на предприятии "Горно-химический комбинат".
• долговременное контролируемое хранение накопленного ОЯТ в хранилищах, которые соответствую мировым стандартам безопасности;
• минимизацию перевозок ОЯТ;
• отказ от ввоза на территорию России ОЯТ иностранного происхождения;
• переход к атомным технологиям уменьшающим, а в перспективе и исключающим наработку ОЯТ.
Схема обращения с ОЯТ должна быть максимально упрощенной и безопасной. Её необходимо создать с учетом мировой практики и национальных реалий.
Основные действия
Для решения проблем по обращению с ОЯТ необходимо:
• создание государственной системы обращения с ОЯТ, организационно и экономически независимой от эксплуатирующих организаций;
• создать нормативно правовую базу обеспечения безопасности при обращении с ОЯТ;
• создание инфраструктуры для региональных сухих хранилищ международного уровня безопасности для долговременного (не менее 300 летнего) хранения ОЯТ;
• создание промежуточных хранилищ для кратковременного хранения ОЯТ, перед размещением его на долговременное хранение;
• вывоз отработавшего ядерного топлива, накопленного в пристанционных хранилищах атомных электростанций, в хранилище предприятие "Горно-химический комбинат" и в другие хранилища;
• закрытие и вывод из эксплуатации завода РТ-1 на ПО «Маяк»;
• полная реализация требований международных конвенций в области ядерной и радиационной безопасности;
Отработанное ядерное топливо
Отработанное ядерное топливо (ОЯТ) извлекается из реактора и направляется на временное хранение в бассейн выдержки на территории АЭС (табл. 7). В ОЯТ остается основная часть радиоактивности, образующейся в результате работы реакторов (около 98 %). Перегрузка ядерного топлива, т. е. замена отработанного топлива на свежее, в современных реакторах производится, как правило, раз в год. Только что выгруженное из реактора отработанное топливо обладает очень высокой активностью, для снижения которой ОЯТ должно выдерживаться в бассейнах-хранилищах 5—10 лет. Хранилище представляет собой железобетонный бассейн, облицованный нержавеющей сталью и заполненный водой, которая служит охладителем топлива и защитой от излучения. После длительной выдержки, когда активность ОЯТ значительно снижается, его отправляют на специализированные заводы для переработки либо на долговременное хранение.
Проведенные в 1990—1993 гг. исследования выявили экономическую нецелесообразность радиохимической переработки ОЯТ реакторов типа РБМК (Смоленская, Курская, Ленинградская АЭС) в связи с низкой концентрацией урана-235 и отсутствием потребителя на содержащийся в ОЯТ энергетический плутоний. В результате такого подхода в непосредственной близости от крупных населенных пунктов на площадках атомных электростанций с реакторами типа РБМК-1000 скопилось около 6100 т ОЯТ активностью 3,1 млрд Ки. Что касается переработки отработанного топлива АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000, из-за отсутствия соответствующего производства на площадках АЭС с такими реакторами (Балаков-ская, Калининская, пятый блок Нововоронежской АЭС), также вблизи населенных пунктов, находится на временном хранении 1100 т ОЯТ активностью 900 млн Ки.
Ежегодное поступление ОЯТ реакторов типа РБМК-1000 составляет 750 т, реакторов типа ВВЭР-1000 – 135 т. ОЯТ энергетических реакторов (типа ВВЭР-440, БН-600) и транспортных ядерных установок перерабатывается на радиохимическом заводе РТ-1 ПО «Маяк» (Челябинская обл.), в объеме до 200 т отработанного ядерного топлива в год. На Горно-химическом комбинате в Желез-ногорске (Красноярский край) действует хранилище ОЯТ реакторов типа ВВЭР-1000, куда оно поступает после предварительной выдержки в хранилищах АЭС. В настоящее время здесь находится около 2 тыс. отработанных тепловыделяющих сборок (объем 1000 т, активность 500 млн Ки).
В качестве основной стратегии обращения с отработанным ядерным топливом АЭС Министерство атомной энергии РФ предлагает следующие решения:
для ОЯТ реакторов типа ВВЭР-440 — переработка на заводе РТ-1 (ПО «Маяк»);
для ОЯТ реакторов типа ВВЭР-1000 — переработка на заводе РТ-2 (должен быть достроен на Горно-химическом комбинате);
для ОЯТ реакторов типа РБМК — долговременное хранение с возможностью последующего захоронения в глубокие геологические формации или (менее вероятно) радиохимической переработки в будущем.
На некоторых АЭС России хранится сверхпроектное количество ОЯТ, которое прошло регламентную выдержку и должно быть вывезено на переработку, однако из-за отсутствия такой возможности продолжает находиться в бассейнах выдержки. Подобная ситуация не позволяет иметь резерв для аварийной выгрузки всей активной зоны реактора, как того требуют нормы безопасности. Так, на Нововоронежской АЭС в одном из бассейнов выдержки содержится отработанное ядерное топливо, 50 % которого находится там более пяти лет.
После окончания срока службы ядерного реактора (в среднем 30 лет) он выводится из эксплуатации и демонтируется. Эта операция требует значительных финансовых затрат, а также вызывает необходимость утилизации большого количества РАО и загрязненных радионуклидами конструкций. Кроме того, остановленный реактор требует длительного наблюдения, подвода в помещение реакторного блока тепло- и электроэнергии, водоснабжения и т. д. В настоящее время в России остановлены для вывода из эксплуатации первый и второй блоки Нововоронежской АЭС (1988 г. и 1990 г.), первый и второй блоки Белоярской АЭС (1981 г. и 1989 г.). В целом в России проблемы вывода из эксплуатации остановленных ядерных реакторов решаются неудовлетворительно. Напр., первый блок Белоярской АЭС был остановлен 13 лет назад, однако подготовительные работы до сих пор не окончены и собственно к выводу реактора из эксплуатации еще не приступали.
Подобные проблемы возникают и в странах ЕЭС, где планируется в ближайшем будущем вывести из эксплуатации 125 энергоблоков с ядерными реакторами после выработки их ресурса. Так, стоимость демонтажа ядерного реактора в ФРГ оценивается в 230 млн марок и займет эта операция около 15 лет (т. е. вчетверо больше времени, чем строительство АЭС). Однако главной является проблема огромного количества радиоактивных отходов: 75 % объема РАО, образующихся за все время работы АЭС, приходится именно на момент остановки ядерного реактора. Основная доля затрат (до 90 %) при выводе АЭС из эксплуатации приходится на работы по дезактивации, а также утилизации, хранению и захоронению огромного количества радиоактивных отходов (так, при выводе из эксплуатации 125 блоков европейских АЭС будет образовано 1,6 млн т РАО, 15 % которых составят отходы средней активности).
Для решения перечисленных проблем во многих странах созданы специальные программы и проекты вывода АЭС из эксплуатации и захоронения радиоактивных отходов. В США, напр., в 1977 г. была создана национальная программа вывода из эксплуатации 500 ядерных установок. (В России подобной программы нет.) Кроме того, в США введен налог на электроэнергию, получаемую на АЭС, и поступающие средства аккумулируются для финансирования в будущем работ по выводу АЭС из эксплуатации. Создан также фонд, который формируется за счет отчислений владельцев ядерных установок, собранные средства используются на оплату расходов по транспортировке радиоактивных отходов.
Переработка отработанного ядерного топлива
Обращение с отработанным ядерным топливом (ОЯТ) АЭС, судовых и исследовательских реакторов является важнейшей стадией ядерного топливного цикла (ЯТЦ). Обращение с ОЯТ АЭС включает всю совокупность технологических операций, начиная с выгрузки ОЯТ и заканчивая его промежуточным хранением либо переработкой с целью извлечения делящихся ядерных материалов. Обращение с ОЯТ в разомкнутом цикле состоит из его выгрузки, промежуточного хранения и окончательного захоронения. В замкнутом цикле обращение с ОЯТ состоит из выгрузки, промежуточного хранения, переработки топлива, использования извлеченных при переработке делящихся материалов в реакторах на тепловых и быстрых нейтронах, а также обработки и хранения радиоактивных отходов.
Основная масса выгруженного ОЯТ размещается в хранилищах на площадках АЭС или централизованных хранилищах. Различают т. н. «мокрое» хранение (в бассейнах выдержки под водой) и «сухое» (в среде инертного газа или воздуха в контейнерах или камерах).
К началу 1995 г. на площадках АЭС России накоплено 1 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000 и 6 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа РБМК. На Горно-химическом комбинате (Красноярск-26) в специальном хранилище находится еще около 1 тыс. т ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000. А всего в России накоплено около 10 тыс. т ОЯТ.
В 26 странах мира до 1990 г. было выгружено около 115 тыс. т ОЯТ, 80 % которого приходится на долю Великобритании, Канады, СССР, США, Франции и Японии. Предполагается, что в 1991—2000 гг. будет выгружено еще около 105 тыс. т ОЯТ. В табл. 1 приведены данные о составе ОЯТ российских реакторов типа ВВЭР.
Переработка (репроцессинг) ОЯТ заключается в извлечении урана, накопленного плутония и фракций осколочных элементов (96 % ОЯТ — это уран-235 и уран-238, около 1 % — плутоний, 2—3 % — радиоактивные осколки деления).
При сопоставлении общего объема выгруженного ОЯТ и совокупной мощности существующих предприятий по его переработке возникает предположение, что до 2010 г. возможно переработать лишь около 30 % ОЯТ, накопленного в мире (табл. 2).
Переработка ОЯТ производится на радиохимических заводах. Единственный в России завод по переработке отработанного ядерного топлива РТ-1 действует на территории комплекса, ранее производившего оружейный плутоний (Челябинск-65). Завод РТ-1, мощностью 400 т тяжелого металла в год, был введен в эксплуатацию в 1976 г. Он является компонентом замкнутого ЯТЦ. Имеющаяся здесь технология обеспечивает переработку ОЯТ российских АЭС с реакторами типа ВВЭР-440. В основе технологии выделения урана и плутония, их разделения и очистки от продуктов деления лежит процесс экстракции урана и плутония (извлечение вещества из смеси с помощью растворителей) трибутилфосфатом. Он осуществляется на многоступенчатых экстракторах непрерывного действия. В результате уран и плутоний очищаются от продуктов деления в миллионы раз. Регенерированный уран используют для производства топлива реакторов типа РБМК, а плутоний складируется. Кроме того, на заводе РТ-1 ведется переработка ОЯТ АЭС с реакторами типа БН-600, БН-350 и ОЯТ от исследовательских реакторов и ядерных транспортных установок атомного флота.
После промежуточного выдерживания ОЯТ АЭС с реакторами типа ВВЭР-1000 предполагается перерабатывать на заводе РТ-2 в Красноярске-26 после завершения его строительства.
ОЯТ АЭС с реакторами типа РБМК хранится на площадках АЭС, и предполагается, что после определенной выдержки оно будет отправлено на окончательное захоронение по схеме разомкнутого ЯТЦ.
Химическая переработка ОЯТ проектируется исходя из условий безопасности. Сопоставляя степени риска при внутренней аварии и внешнем воздействии на предприятиях ЯТЦ, специалисты оценивают химическую регенерацию ОЯТ как сопряженную с наибольшим риском из всех стадий цикла. Поэтому эксперты США, Канады и некоторых других стран считают, что современный уровень химической технологии регенерации ОЯТ не отвечает требованиям экологической безопасности и отработанные тепловыделяющие элементы (твэлы) целесообразно целиком закладывать на длительное хранение.
Кроме того, переработка ОЯТ связана с образованием значительного количества радиоактивных отходов (см. «Отработанное ядерное топливо: масштабы и проблемы»).
35 – РАО
Определение и источники радиоактивных отходов
К радиоактивным отходам (РАО) относятся не подлежащие дальнейшему использованию вещества в любом агрегатном состоянии, материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, газообразная среда, грунт, а также породы, руды и отходы обогащения и выщелачивания руд, в которых содержание радионуклидов превышает уровень, установленный нормативными правовыми актами. К РАО относят и отработавшие свой ресурс или поврежденные радионуклидные источники — вещества, содержащие один или несколько радионуклидов, заключенные в оболочку или зафиксированные другим способом в объеме или на поверхности какого-либо материала.
Отработанное ядерное топливо (ОЯТ) — облученные тепловыделяющие элементы, изъятые из реактора после их отработки, в некоторых странах (США, Швеция, Канада, Испания, Финляндия) относят к категории РАО и в дальнейшем не перерабатывают. В России часть ОЯТ не подлежит дальнейшему использованию и, следовательно, является РАО, а часть поступает на переработку для извлечения из него ряда составляющих.
В промышленности, медицине, сельском хозяйстве, радиоизотопной энергетике, контрольно-измерительной и облучательной технике, а также в научных исследованиях применяют искусственные источники ионизирующего излучения (радиоизотопы различного типа). Производство и использование радиоизотопов неизбежно влечет за собой образование значительного количества РАО, которое необходимо утилизировать по специальной программе после окончания срока работы источников ионизирующего излучения, обнаружения дефектов или поломок.
К образованию значительного количества РАО приводит деятельность научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, где применяются исследовательские реакторы, стенды, ускорители, ядерные преобразователи.
Однако самое большое количество РАО образуется в процессе реализации военных программ и во всей цепи ядерного топливного цикла: при реализации военных программ (создание компонентов ядерного оружия на основе ядерных делящихся материалов — высокообогащенного урана и плутония); при эксплуатации и закрытии предприятий ядерного топливного цикла (добыча и обогащение урановой и ториевой руды, изготовление тепловыделяющих элементов, производство тепловой и электроэнергии в реакторах, переработка отработанного ядерного топлива); при эксплуатации и списании надводных и подводных кораблей военно-морского и гражданского флотов с ядерными энергетическими установками и баз их обслуживания; в процессе консервации предприятий военного и гражданского ядерного комплекса и реабилитации территорий, загрязненных в результате их деятельности; в процессе дезактивации объектов и реабилитации территорий, загрязненных в результате аварий; при выполнении космических программ.
Определенное количество РАО образовалось при проведении испытаний ядерного оружия и подземных взрывов ядерных устройств в промышленных целях на территории СССР в 1965—1988 гг. Испытания ядерного оружия, проводившиеся в атмосфере на полигонах планеты с 1945 г., стали глобальным источником радиоактивного загрязнения природной среды. Несмотря на прекращение ядерных взрывов в атмосфере еще в 1980 г., до сих пор идет медленный процесс выведения из стратосферы радиоактивных веществ, которые, оседая на земную поверхность, загрязняют почвенный покров и водную среду, а в дальнейшем в виде почвенной пыли под действием ветра снова поднимаются в воздух. Всего в атмосфере было произведено 450 ядерных взрывов общей мощностью 545 Мт ТНТ (см. «Ядерные полигоны планеты»). При этом суммарная активность выброшенного в атмосферу це-зия-137 составила 8,2 МКи (в т. ч. полигон на Новой Земле — 8,0 МКи), стронция-90 — 4,3 МКи (в т. ч. полигон на Новой Земле — 4,2 МКи).
Радиоактивные вещества при мощных ядерных взрывах в атмосфере частично выпадают на месте взрыва (около 12 %), частично задерживаются в тропосфере в среднем на 30 суток (около 10 %), а примерно 75 % радионуклидов поступает в стратосферу и впоследствии выпадает по всему земному шару. В верхние слои атмосферы (выше 50 км) попадает около 3 % всех радионуклидов. С учетом поступивших в окружающую среду радионуклидов за фоновые приняты следующие величины плотности загрязнения: цезий-137 — 0,08 Ки/км2, стронций-90 — 0,045 Ки/км2, плутоний – 0,005 Ки/км2.
Радиоактивное загрязнение и радиоактивные отходы, образующиеся от деятельности военно-промышленного комплекса и гражданских предприятий, будут оказывать влияние на биосферу на протяжении сотен лет, поэтому для всех стран, имеющих ядерное оружие или ядерную промышленность, основной проблемой является решение вопроса о долговременном и безопасном хранении накопленных РАО, а также их захоронении, т. е. полной изоляции от биосферы.
С этой целью РАО хранятся в специальных сооружениях до их последующего извлечения для переработки и/или захоронения.
Самый сложный процесс — захоронение РАО, т. е. размещение радиоактивных отходов в хранилище без последующего изъятия. Надежность изоляции РАО в таких хранилищах или могильниках должна быть обеспечена на сотни, а иногда и тысячи лет.
Совокупность всех видов деятельности, связанных со сбором, транспортировкой, переработкой, хранением и захоронением РАО называется обращением с радиоактивными отходами.
Радиоактивные отходы
Особенностью производства при добыче и переработке (обогащении) урановой и ториевой руды является образование большого объема низкоактивных шахтных вод и твердых отходов (до 99 % руды остается на поверхности земли в виде пустой породы и производственных отвалов). Пустая порода и отвалы, радиоактивный фон которых в 10 и более раз превышает естественный, направляются в специальные открытые «хвостохранилища». В результате этой деятельности общая площадь радиоактивно загрязненных земель в России составляет 600 км2. Рекультивация и очистка загрязненной радионуклидами территории является крайне дорогостоящей операцией, во многом зависящей от критериев очистки. По расчетам Министерства энергетики США, при очистке обширной территории, загрязненной отходами переработки урановой руды, затраты на 1 тыс. м2 загрязненной площади составляют 1,2—2 тыс. дол. Для населенных районов эти цифры еще выше. По данным Министерства атомной энергии РФ, при добыче и переработке руд образовано 100 млн м5 радиоактивных отходов (РАО) суммарной активностью 180 тыс. Ки (на 1995 г.). Отвалы урановых рудников могут содержать радий-226 активностью 3 • 1012—55 • 1012 Бк, выделяя в атмосферу продукт его распада радон-222, активность которого составляет 1,3- 1013—34 • 1013 Бк в год.
СССР был крупнейшим в мире производителем урана (см. «Добыча урановой руды, обогащение урана и производство ядерного топлива»). В 1991 г. запасы уранового концентрата оценивались в 13,5 тыс. т. После распада СССР 8 центров по производству урана оказались на Украине, в Казахстане, Эстонии, Киргизии, Таджикистане, Узбекистане. В России осталось единственное предприятие по добыче урана — Приаргун-ское производственное горно-химическое объединение (ПГХО), расположенное в 18 км от Краснокаменска в отрогах Аргунского хребта (Читинская обл.). Добыча уран- и молибденсодержащих руд ведется здесь более 25 лет круглогодично, открытым и шахтным способами. Урановые и молибденовые породы обогащаются на рудноперерабаты-вающем комплексе с последующим получением концентрата на Горно-металлургическом заводе (ГМЗ). Годовой выпуск уранового концентрата — около 3 тыс. т. Основная масса РАО, образующихся при его производстве гидрометаллургическим методом, — это выщелоченные пески и жидкие сбросы после сорбции урана. Эти отходы длительное время хранятся в «хвостохра-нилище» с противофильтрационным экраном в чаше с насыпной ограждающей и двумя защитными дамбами. «Хвостохранили-ще» имеет два створа с проектным заполнением 64 млн м3 и 4,7 млн м3. По данным на 1 января 1995 г. они заполнены на 40 млн м3 и 2,7 млн м3 соответственно. Объемная активность пульпы, поступающей в «хвосто-хранилище», и удельная активность твердой фазы пульпы составляют 5 • 10~7 Ки/л и 1,25 • 10 6 Ки/кг соответственно.
Источниками радиоактивного загрязнения являются пылящий открытый карьер по добыче урановой руды, многочисленные отвалы руд, «хвостохранилище», угольный разрез и сам ГМЗ. Поселок геологоразведчиков Октябрьский оказался в окружении объектов горно-химического объединения. Концентрация радона в подпольях домов составляет в среднем 6 тыс. Бк/м3, что в 30 раз выше допустимых значений.
Объем сточных вод, загрязненных в основном ураном, а также другими радионуклидами (общая активность около 27 Ки/год), сбрасываемых в поверхностные накопители и открытую гидрографическую сеть, составил в 1993 г. 6,7 млн м3.
В зоне влияния Приаргунского ПГХО отмечается также сильная загрязненность радионуклидами почвы и растений. В результате длительного загрязнения содержание урана в почве промплощадки и поселка Октябрьский, расположенного в 3 км от ГМЗ, превышает уровень естественного радиоактивного фона в 2—10 раз, а содержание сопутствующих радиоактивных веществ (напр. радона) — в 2 раза. (Дома поселка Октябрьский были построены в качестве временного жилья для геологов. Однако в дальнейшем поселок оказался в пределах санитарно-защитной зоны рудника и расселения произведено не было.) Выявлено несколько локальных участков радиоактивного загрязнения, связанных с использованием при строительстве дорог горных пород с отвалов шахт и карьеров, а также со сбросом шахтных вод (максимальная интенсивность излучения 230 мкР/ч).
До 1991 г. урановая руда перерабатывалась также на Лермонтовском производственном объединении «Алмаз» (Ставропольский край). Основными источниками загрязнения окружающей среды здесь выступали «хвостохранилище» гидрометаллургического завода и отвалы руд и горных пород. «Хвостохранилище» заполнялось отходами гидрометаллургического и химического производства (радиоактивный ил и фос-фогипс), общая активность которых составляла 50 кКи (на 1995 г.).
В 1950—1964 гг. Новотроицким рудоуправлением (вблизи г. Бал ей, Читинская обл.) осуществлялась добыча и обогащение то-риевой руды из россыпного месторождения (небольшие открытые карьеры, расположенные в радиусе 10 км). Впоследствии эта территория была передана Балейскому автотранспортному управлению, однако исследований уровня загрязнения и полного комплекса мероприятий по его ликвидации проведено не было. В настоящее время отмечается дальнейшее распространение радиоактивного загрязнения, вызванное неконтролируемым использованием пустой породы и отвалов при строительстве дорог и жилья. Уровень излучения в некоторых районах населенных пунктов достигает 500—700 мкР/ч, а возле «хвостохранилиша» (ныне не действующего) наблюдаются очаги с интенсивностью излучения 400—1500 мкР/ч. Подобные «хвостохранилища» остались и на закрытых в настоящее время предприятиях по добыче урановой руды на территории бывшего Уральского приискового управления в поселке Озерный (Режевский район, Свердловская обл.) и в Калмыкии.
Большое количество средне- и низкоактивных РАО образуется на химико-металлургических, сублиматных, разделительных заводах и на заводах по производству ядерного топлива.
Все предприятия ядерного топливного цикла подведомственны Министерству атомной энергии РФ. В процессе их деятельности образуется большой объем жидких и твердых РАО, которые перерабатываются и хранятся в основном в пределах промышленных площадок.
При нормальной эксплуатации различных ядерных установок газообразные выбросы радиоактивных веществ не представляют радиационной опасности для персонала и населения. Вместе с тем на некоторых предприятиях (Ангарский электролизный химический комбинат, Электрохимический завод, Сибирский химический комбинат) часть радиоактивных выбросов не подвергается предварительной очистке, а на некоторых участках требуется реконструкция или замена вентиляционных установок, не отвечающих требованиям нормальной эксплуатации (табл. 1).
Практически все твердые РАО в связи с отсутствием установок для их переработки помещаются на длительное хранение: низко- и среднеактивные отходы (в т. ч. нетехнологические отходы, являющиеся альфа-излучателями), как правило, закладываются в грунтовые траншеи, которые по мере заполнения засыпаются грунтом; высокоактивные (в т. ч. технологические отходы, являющиеся альфа-излучателями), помещаются в железобетонные сооружения.
Большинство хранилищ твердых РАО в России не удовлетворяют современным требованиям безопасности, не проходили экологическую экспертизу. На некоторых предприятиях загрязненные отходы (металлолом) хранятся под открытым небом и подвергаются воздействию атмосферных осадков (на НЗХК, ЧМЗ — металлолом, загрязненный ураном; на ГХК, СХК — техника, которая была использована при ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т. д.). Особую тревогу вызывают хранилища, содержащие большое количество плутония и других альфа-излучателей. Только на заводе по производству гексафторида урана, входящего в состав Сибирского химического комбината, масса плутония в твердых отходах, заложенных на хранение, превышает 70 кг. На этом заводе происходит фторирование урана, прошедшего обработку на радиохимическом производстве и содержащего в очень небольшом количестве плутоний. В процессе производства гексафторида урана образуются твердые отходы в виде огарков с низким удельным содержанием плутония. Однако объем таких отходов представляет собой уже значительную величину, и масса плутония в хранилище твердых отходов составляет десятки килограммов.
Аналогичное положение и на других хранилищах СХК, а также хранилищах твердых РАО на ПО «Маяк», ГХК, ЧМЗ, КЧХК, МСЗ и других предприятиях. Сложившаяся практика обращения со средне- и низкоактивными отходами противоречит некоторым статьям Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». В целом система обращения с твердыми РАО в России не соответствует требованиям МАГАТЭ и практике, принятой в развитых странах.
На большинстве объектов, где образуются низко- и среднеактивные РАО, жидкие отходы очищаются до соответствия санитарным нормам методами экстракции, ионного обмена и осаждения. Кроме того, средне- и низкоактивные РАО упариваются (напр. на ПО «Маяк»).
В системе Министерства атомной энергии РФ есть перепрофилированные в настоящее время предприятия, которые ранее выпускали продукцию, связанную с накоплением РАО. Напр., Московский завод полиметаллов, выпускающий высокочистые редкоземельные металлы и их оксиды, является основным разработчиком и производителем систем управления ядерных реакторов. В 1930—1950-е гг. этот завод выпускал ториевую продукцию. В результате промплощадка завода до сих пор загрязнена ураном, радием, торием (в 15 раз превышен допустимый уровень), а на прилегающей территории зафиксировано содержание радия-226 в грунтовых водах, тория-232 в роднике на берегу реки Москвы. В грунтовых водах обнаружены и токсичные вещества (цинк, медь, бериллий, цирконий и т. п.). На территории завода есть области загрязнения, где уровень гамма-излучения достигает 900 мкР/ч.
Классификация радиоактивных отходов
Радиоактивные отходы в зависимости от агрегатного состояния делятся на газообразные, жидкие и твердые (отвержденные). Газообразные РАО в общем объеме отходов составляют незначительную часть. Наибольший объем РАО поступает в жидком виде — радиоактивные растворы и пульпы, различные жидкие шламы. Твердые радиоактивные отходы являются продуктом деятельности предприятий (части загрязненных конструкций, оборудования, упаковки, густой шлам, мусор, загрязненный грунт и т. п.), а также продуктами специальной технологии отверждения жидких отходов (битумирование, цементирование, остеклование и т. д.).
Самой ранней классификацией является разделение РАО на три основные категории в зависимости от уровня радиоактивности: низкоактивные, среднеактивные н высокоактивные. На ранних этапах развития ядерной энергетики в разных странах градации этих категорий сильно отличались (иногда в 10 раз), в некоторых странах применялись дополнительные категории (напр. очень низкоактивные и очень высокоактивные отходы). С 1970 г. МАГАТЭ приступило к разработке единой системы классификации (стандартизации) жидких, твердых и газообразных отходов.
В основу классификации жидких и газообразных радиоактивных отходов был положен параметр удельной (объемной) активности (табл. 1, 2).
Для твердых радиоактивных отходов было признано целесообразным в качестве основного параметра оценки уровня их активности использовать вид доминирующего излучения и мощность экспозиционной дозы непосредственно на поверхности отходов (табл. 3).
В зависимости от периода полураспада радиоактивных элементов РАО делят на короткоживущие (период полураспада меньше года), среднеживущие (от года до ста лет) и долгоживущие (более ста лет).
Используемая в настоящее время в России классификация РАО по удельной (объемной) активности не совсем удачна, т. к. в ней не учитывается период полураспада, радио-нуклидный и физико-химический состав отходов, а также наличие в них плутония и трансурановых элементов, хранение которых требует специальных жестких мер. Однако в этой классификации есть и положительные стороны. На всех этапах обращения с РАО (включая хранение и захоронение) главной задачей является предотвращение загрязнения окружающей среды и переоблучения населения, и разделение РАО в зависимости от уровня удельной (объемной) активности именно и определяется степенью их воздействия на окружающую среду и человека. На меру радиационной опасности влияет вид и энергия излучения (альфа-, бета-, гамма-излучатели), а также наличие химически токсичных соединений в отходах. Продолжительность изоляции от окружающей среды среднеактивных отходов составляет 100—300 лет, высокоактивных — 1000 и более лет (для плутония — десятки тысяч лет).
Радиоактивные отходы, накопленные в России
На территории России в результате деятельности предприятий ядерного военно-промышленного и гражданского комплекса, Военно-Морского Флота и Министерства атомной энергии РФ, различных отраслей народного хозяйства накоплен большой объем радиоактивных отходов (РАО), общая активность которых составляла более 4 млрд Ки на момент их образования. На предприятиях Министерства атомной энергии РФ хранятся радиоактивные отходы, образованные при производстве ядерного оружия, активность которых составляет 2,3 млрд Ки (табл. 1).
Основную часть общего объема РАО составляют жидкие отходы низкого и среднего уровня активности, захороненные в глубокие подземные горизонты. В пласты-коллекторы полигонов захоронения Сибирского химического комбината (СХК), Горно-химического комбината (ГХК) и Научно-исследовательского института атомных реакторов (НИИАР) за последние 30 лет удалено около 46 млн м3 РАО активностью 2,0 млрд Ки. В результате радиоактивного распада первоначальная активность захороненных РАО уменьшилась до 0,8 млрд Ки*. Суммарная площадь пластов-коллекторов, занятая этими отходами, составляет около 24 км2.
Помимо этого, на трех оборонных предприятиях по производству плутония (ПО «Маяк», СХК, ГХК) в специальных железобетонных емкостях хранятся жидкие высокоактивные РАО активностью 570 млн Ки. Средне- и низкоактивные жидкие отходы (активностью 700 млн Ки) хранятся в основном в приповерхностных водоемах и бассейнах и представляют угрозу экологической безопасности в местах хранения.
Больше всего радиоактивных отходов, хранящихся и захороненных без удаления в глубокие подземные горизонты, накоплено на ПО «Маяк». Для хранения и захоронения твердых радиоактивных отходов общей активностью около 224 млн Ки используется 231 могильник (в т. ч. 25 капитальных, остальные грунтовые, приповерхностные). Еще значительнее объем РАО в жидком виде, они хранятся в основном в естественных и искусственных водоемах, только небольшая часть жидких отходов остеклована и размещена в специальных хранилищах. За 40-летнюю деятельность ПО «Маяк» на территории его санитарно-защитной зоны в приповерхностных водоемах и хранилищах скопились радиоактивные отходы активностью более 1 млрд Ки. (Такого объема РАО, сосредоточенного на достаточно небольшой территории, нет больше нигде в мире.) С учетом отходов, захороненных в глубокие подземные горизонты и поверхностные могильники, общая активность РАО составляет около 2,3 млрд Ки.
В таблице 1 не учтены считающиеся захороненными радиоактивные отходы, образованные при проведении ядерных взрывов на полигоне архипелага Новая Земля (активность 500 млн Ки) и промышленных ядерных взрывов (1 млн Ки).
Радиоактивные отходы, хранящиеся на предприятиях, не подведомственных Министерству атомной энергии РФ, и базах гражданского и военного атомного флота, имеют гораздо меньший объем (240 тыс. м3) и активность (2,1 млн Ки).
По экспертным оценкам, активность РАО всех видов, сброшенных в моря, омывающие территорию России, составляла около 2,3 млн Ки. В настоящее время не существует полного кадастра мест захоронения и хранения радиоактивных отходов на территории России.
Большой объем РАО накоплен в научно-исследовательских институтах, работающих в области атомных исследований. Около 20 из них имеют исследовательские реакторы, другие ядерные установки. Многие институты находятся в крупных городах, и несовершенная система обращения с радиоактивными отходами представляет угрозу для населения. Так, в Физико-энергетическом институте хранятся или захоронены в могильники РАО активностью 1 млн Ки. В Российском научном центре «Курчатовский институт» на хранении и захоронении находится 135 т РАО, активность которых составляет 38,5 тыс. Ки. В Научно-исследовательском институте атомных реакторов большая часть низкоактивных жидких РАО (объем 2,1 млн м3, активность 107 тыс. Ки) захоронена в глубокие подземные горизонты.
Временные хранилища жидких и твердых РАО имеются также в федеральных ядерных центрах: Всероссийском научно-исследовательском институте теоретической физики (активность РАО около 2 тыс. Ки), Всероссийском научно-исследовательском институте экспериментальной физики (около 1,1 тыс. Ки). На территории других научно-исследовательских институтов хранится гораздо меньшее количество РАО (точная информация отсутствует).
Отработанное ядерное топливо сосредоточено в основном на территории следующих институтов—владельцев исследовательских реакторов: РНЦ «Курчатовский институт», Физико-энергетический институт, Научно-исследовательский институт атомных
реакторов, Петербургский институт ядерной физики, филиал Научно-исследовательского и конструкторского института энерготехники в Свердловской области (см. «Радиоактивные отходы при эксплуатации исследовательских ядерных установок гражданского назначения»).
Отработанное ядерное топливо в случае отказа от его переработки считается высокоактивными РАО. Однако даже в случае его переработки на радиохимических заводах часть активности отработанного ядерного топлива остается в образующихся при этом отходах. Общая активность отработанного ядерного топлива, хранящегося на территории атомных электростанций, во временных хранилищах ПО «Маяк», ГХК. и хранилищах Министерства обороны РФ, Министерства транспорта РФ и научно-исследовательских институтов, составляет 4,65 млрд Ки. Общая активность радиоактивных материалов (отходы и отработанное ядерное топливо), накопленных в России составляет, по оценкам специалистов, около 7 млрд Ки.
Жидкие радиоактивные отходы
Основными источниками жидких РАО на АЭС являются следующие.
1. Продукты деления, проникающие через неплотные оболочки твэлов в теплоноситель реакторного контура, продувочная вода реактора, вода бассейнов выдержки и перегрузки, вода опорожнения реакторных петель.
2. Промывочные растворы, использованные при дезактивации оборудования АЭС.
3. Продувочная вода парогенераторов.
4. Вода, образующаяся после дезактивации помещений.
5. Прачечные и душевые воды, которые после очистки сбрасываются в канализационную систему или внешние водоемы.
Удельная активность жидких РАО после наиболее глубокой очистки — 10 8 Ки/л (ср.: активность питьевой воды — 1010 Ки/л).
Проблема безопасного хранения жидких радиоактивных отходов достаточно сложна вследствие большого объема и разнообразия таких отходов, а также значительного содержания в них солей. В среднем за год на блоке АЭС с реактором типа ВВЭР-1000 образуется до 30 тыс. м3 требующих переработки радиоактивных вод, в которых может содержаться около 50 т различных солей. Для блоков АЭС с реакторами типа РБМК-1000 эти цифры в два и более раза выше. В связи с этим в системе спецводоочистки АЭС создается несколько установок очистки радиоактивно загрязненной воды. Вследствие большого объема жидких РАО на некоторых стадиях технологической цепочки при работе АЭС возникает необходимость их хранения до очистки (для этого служат специальные баки).
Дезактивацию жидких РАО производят в выпарных установках и/или на ионообменных фильтрах. После упаривания объем жидких РАО уменьшается в 50—100 раз. Дезактивированная вода возвращается в технологический цикл, а радиоактивные отходы концентрируются для последующего хранения и захоронения. В результате упаривания и фильтрации кроме концентрированных жидких РАО образуется небольшой остаток высокоактивных отходов и ионообменные смолы, содержащие сорбированные радионуклиды. В первые годы существования АЭС эти высокоактивные отходы удалялись в подземные емкости-хранилища с двойными стенами (наружная из железобетона, внутренняя из стали). Объем подобных хранилищ составляет 200—5 000 м3. Сейчас принята практика отверждения средне- и высокоактивных жидких отходов (методом битуми-рования или цементирования). На Ленинградской и Калининской АЭС имеются установки для битумирования, на которых жидкие радиоактивные вещества включаются в расплавленный битум при содержании до 0,5 кг отходов на 1 кг получаемой жидкой смеси, которая затем охлаждается и в виде битумных блоков поступает на хранение в имеющиеся на АЭС отдельные подземные железобетонные хранилища. Другая технология отверждения (цементирование) применяется на Балаковской, Кольской, Курской АЭС. Жидкие радиоактивные отходы помещаются в небольшие металлические баки, смешиваются с цементом и после образования твердого монолита в этих же баках направляются на хранение и захоронение,
Страны с развитой ядерной энергетикой отказались от битумирования РАО вследствие пожароопасности этого процесса. Цементирование РАО также имеет технологические недостатки. Возможно, в будущем отверждение радиоактивных отходов будет осуществляться по новым технологиям. По состоянию на 1 января 1995 г., объем хранящихся на всех АЭС России отвержден-ных среднеактивных отходов составляет 16 тыс. м! общей активностью 1 тыс. Ки.
Емкости-хранилища жидких РАО на многих АЭС России находятся в эксплуатации достаточно давно и имеется вероятность их разгерметизации. Хранилища жидких РАО на АЭС России заполнены в среднем на 70 % проектного объема. На блоке АЭС с реактором типа РБМК-1000 за год в среднем образуется 100 тыс. м- сбросных радиоактивных вод. солесодержание в которых составляет до 100 т. Применяя технологию упаривания, объем жидких РАО можно уменьшить в сотни раз При существующих темпах накопления жидких РАО емкости-хранилища на многих российских АЭС могут быть полностью заполнены к 2000 году (табл. 5).
По состоянию на 1 января 1995 г. во временных хранилищах на АЭС России находилось 120 тыс. м’ твердых. 67 тыс. м; жидких и 16 тыс. м; отвержденных радиоактивных отходов общей активностью 51.5 тыс. Ки.
В соответствии с действующими санитарными правилами образующиеся на АЭС воды минимальной активности после дополнительной очистки разрешено сбрасывать во внешние водоемы (табл. 6).
На АЭС с реакторами типа ВВЭР активность сбросов радиоактивных вод составляет около 2 Ки/(МВт • год), а на АЭС с реакторами типа РБМК— около 0,1 КиДМВт • год). Радиоактивность сбросов формируется в основном за счет цезия-137 (до 70 %), цезия-134 и трития. Кроме того, в водоемы поступают в небольшом объеме кобальт-58, кобальт-60, хром-51, цинк-65, марганец-54, железо-59, йод-131 и в крайне незначительном количестве — стронций-89 и стронций-90. Содержание радионуклидов в радиоактивных водах, поступающих в окружающую среду, не превышает значений т. н. допустимого сброса. Для цезия-137 максимальное содержание составляет 40 % допустимого сброса (Калининская АЭС), стронция-90 — 1,1 % (Белоярская АЭС), кобальта-60 — около 1 % (Калининская АЭС). Содержание других радионуклидов в сбросах АЭС составляет доли процента.
Твердые радиоактивные отходы
Твердые радиоактивные отходы, образующиеся на АЭС с различными типами реакторов, представляют собой отработавшее оборудование и материалы, использованные фильтры, радиоактивно загрязненный строительный мусор, спецодежду и т. п. Объем твердых РАО зависит, в основном, от условий эксплуатации АЭС и выбранных проектных решений. Твердые отходы считаются радиоактивными при соответствии одному из следующих критериев: мощность дозы гамма-излучения на расстоянии 0,1 м от поверхности превышает 1 мкЗв/ч (100 мкбэр/ч); удельная активность для бета-излучателей превышает 2 мкКи/кг (7,4* 104 Бк/кг), а для альфа-излучателей — 0,2 мкКи/кг (7,4-103 Бк/кг); фиксированное поверхностное загрязнение превышает для бета-излучателей 500 частиц на см2 в минуту, а для альфа-излучателей 5 частиц на см2 в минуту. Твердые радиоактивные отходы делятся на низкоактивные, среднеактивные и высокоактивные (табл. 3).
Как правило, среди образующихся на АЭС твердых отходов преобладают РАО низкой активности (до 70 % общего объема), причем 40—60 % из них являются органическими отходами. К среднеактивным отходам относится часть оборудования, фильтры спецвентиляции, продукты отверждения жидких РАО. Высокоактивные отходы содержат элементы оборудования первого контура, контроля нейтронного излучения и т. д. Твердые радиоактивные отходы на АЭС собирают в специальные помещения, где их сортируют по категориям исходя из уровня активности (I—III группы). Сортировка твердых РАО I группы на горючие (подлежащие сжиганию), негорючие (подлежащие прессованию) и неперерабатываемые производится также на месте сбора путем загрузки в соответствующие контейнеры. При этом крупногабаритное оборудование подвергается разборке и резке до требуемых размеров. Сжигание твердых РАО производится в специальных печах. Негорючие твердые РАО после прессования упаковываются и складываются в емкости-контейнеры.
Временное хранение твердых РАО на АЭС осуществляется в железобетонных ячейках специально оборудованного хранилища в спецкорпусе или отдельно стоящем сооружении. Хранилище твердых РАО представляет собой, как правило, углубленные в землю бетонированные емКОСТИ с гидроизоляцией. Вокруг хранилища пробурены контрольные скважины, откуда периодически берутся пробы воды для определения концентрации радиоактивных веществ в грунтовых водах. Несмотря на гидроизоляцию, конструкция хранилищ твердых РАО не исключает возможности проникновения в них атмосферных осадков и грунтовых вод.
В соответствии с проектами действующих в России АЭС с реакторами типа ВВЭР хранилища твердых РАО предназначены для временного хранения твердых отходов I и II группы в течение 10 лет, а твердых отходов III группы — 30 лет. После окончания проектного срока хранения на АЭС твердые РАО должны быть захоронены в централизованные могильники (которых в настоящее время в России нет). Хранилища твердых РАО на атомных электростанциях России заполнены в среднем на 65 %, а на некоторых АЭС близки к полному заполнению При существующих темпах накопления твердых отходов хранилища могут быть заполнены в течение ближайших 2—3 лет (особенно это касается АЭС с реакторами типа РБМК). Так, твердые РАО Ленинградской АЭС направляются для переработки и хранения на Ленинградский спецкомбинат «Радон», который может обеспечить их прием до 1996 г. За год на блоке АЭС с реактором типа ВВЭР-440 образуется около 200 м3 твердых отходов, на блоке с реактором типа ВВЭР-1000 — около 300 м3 твердых отходов, на блоке с реактором типа РБМК-1000 — 500—650 м3 твердых отходов (из них около 65 % — отходы I группы, 30 % — II группы и 5 % — III группы). Твердые РАО I группы после сортировки прессуются на Белояр-ской, Кольской и Нововоронежской АЭС, а горючие твердые РАО сжигаются на Белоярской и Кольской АЭС. На оеИИНМШ АЭС твердые РАО хранятся без перерабОТ». В связи с отсутствием или недостайОЧЯОЙ мощностью установок по кондициайИ]рЯ8-нию, прессованию и сжиганию РАО НЯШШг» активные и часть среднеактивных отходов (в т. ч. альфа-излучатели) захораниваются в могильники траншейного типа, которые по мере заполнения засыпаются грунтом (что противоречит современным требованиям норм безопасности).
Обращение с твердыми радиоактивными отходами на АЭС России имеет ряд общих недостатков:
сортировка отходов производится не на месте их образования, а в помещениях, не предусмотренных проектом;
оборудование для эффективной переработки твердых отходов с целью уменьшения их объема отсутствует, а существующее оборудование позволяет уменьшать объем РАО лишь в 3—6 раз (на зарубежных АЭС объем твердых отходов уменьшается в десятки раз);
установки сжигания твердых РАО имеют недостаточно эффективную систему газоочистки, что может привести к радиоактивному загрязнению окружающей среды и облучению населения;
заполнение хранилищ твердых РАО производится таким образом, что их автоматизированное извлечение для переработки или захоронения затруднено либо невозможно;
отсутствует оборудование для обращения с высокоактивными твердыми отходами, что не позволяет перевести их в безопасную форму, пригодную для длительного хранения, транспортировки и захоронения.
Газообразны радиоактивные огходы
Некоторые из радионуклидов, образующихся в процессе работы реактора, в условиях высоких температур, находятся в газообразном состоянии. Большая часть из них удерживается внутри конструкции, содержащей топливо, или под оболочкой твэлов Однако в процессе эксплуатации реактора возможно нарушение целостности оболочек, и тогда газообразные продукты деления через микротрещины просачиваются в теплоноситель, воду первого контура, кладку реактор:!, загрязняют производственные помещения и систему вытяжки (в большем масштабе это происходит при извлечении разрушенных твэлов). С помощью системы очистки теплоносителя первого контура продукты деления извлекаются из теплоносителя, проходят сложный процесс обработки (очистки от паров воды, водорода, аэрозолей йода) и после прохождения через системы фильтрон и воздухоочистки, а также выдержки в течение трех месяцев, выбрасываются в окружающую среду через 150-метровую газоотводную трубу, что способствует рассеиванию радиоактивных веществ и уменьшению их концентрации в приземном слое атмосферы. Система выдержки газообразных радиоактивных отходов предназначена для уменьшения их активности (за счет _ роткоживущих радионуклидов): РАО чиваются в специальные стальные i ния — газгольдеры либо пропускашотся< систему радиохроматографической очиеЯШ. Газообразные радиоактивные отходы включают в себя газообразную и, в меньшей степени, аэрозольную фазу выброса АЭС. По активности основными составляющими газообразной фазы являются продукт нейтронной активации аргон-41 и осколочные радионуклиды криптон-85 и ксенон-133, присутствуют также тритий и углерод-14. Радионуклиды йода (в основном йод-131) могут находиться как в виде аэрозоля, так и в газообразной форме. Активность аэрозольной составляющей выброса формируется большей частью продуктами распада крип-тона-85 и ксенона-133: рубидием-88 и цезием-138 (период полураспада 18 мин и 33 мин соответственно).
После выдержки в системе очистки (в течение трех месяцев) активность коротко-живущих радионуклидов значительно снижается. Из продуктов деления в аэрозольной фазе выброса наиболее вероятно наличие йода-131 и церия-144. Количество це-зия-137, стронция-89 и стронция-90 в выбросе незначительно, однако ввиду биологической опасности этих радионуклидов, за их поступлением в окружающую среду установлен постоянный контроль.
Состав среднесуточных выбросов атомных электростанций России (без учета трития) приведен в табл. 2.
Необходимо контролировать также уровень поступления в окружающую среду дол-гоживущих радионуклидов йода-129, крип-тона-85 и трития. Количество йода-129 незначительно (максимальное содержание в выбросе 16,4 % допустимого уровня). В соответствии с расчетами предполагается увеличение количества криптона-85 в мире к 2000 году примерно в 20 раз, его объемная активность в приземном слое достигнет 100 кБк/м3 (при условии равномерного распределения в земной атмосфере). Это приведет к увеличению мощности эквивалентной дозы ионизирующего излучения, получаемой каждым живым организмом, на 0,1 мкЗв/ч. Криптон-85 является также дополнительным источником изменения электропроводности атмосферы в глобальном масштабе. Климатические последствия этого явления изучены недостаточно. Риск глобального изменения биосферы может быть сведен к минимуму внедрением на АЭС уже разработанных технологических систем, способных улавливать этот радионуклид. Тритий поступает в окружающую среду в незначительном количестве, однако обладает свойством накапливаться в ней. Активность трития, поступающего в окружающую среду с газообразными и жидкими радиоактивными отходами АЭС, составляет около 2 Ки на 1 МВт (эл.) в год для реакторов типа ВВЭР и 0,64 Ки на 1 МВт (эл.) в год для реакторов типа РБМК.
"Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами"
Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами
Титова Т.А.
Проблема накопления радиоактивных отходов является одной из наиболее актуальных экологических проблем. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения РАО. "Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества"
Экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО.
Использование радиоактивных материалов, их получение и обработка неизбежно приводит к образованию и накоплению радиоактивных отходов (РАО). Среди отраслей - основных "поставщиков" РАО следует назвать атомную энергетику, оборонную и военную промышленность, фармацевтику, медицину и добывающие отрасли. Соответственно и законодательство, регулирующее отношения в названных областях, так или иначе затрагивает проблему обращения с РАО.
Наибольшая часть РАО образуется в сфере атомной энергетики в процессе эксплуатации АЭС. Однако объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному. На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет
Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов. Основная регулирующая роль в сфере обращения с РАО в Российской Федерации принадлежит государству. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды. Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО.
Как следует из анализа ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, ключевые вопросы обращения с РАО находятся в ведении Российской Федерации. В частности, в ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение федеральных законов и контроль за их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею. Однако немаловажные вопросы при обращении с радиоактивными отходами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофическими, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий, издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Поэтому на систему российского законодательства все более возрастающее влияние оказывает международное законодательство. Значительное влияние на российское законодательство оказали такие документы в области использования атомной энергии, как Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1987 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено федеральным законом, то применяются правила международного договора.
В области обращения с РАО Российская Федерация руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994).
Основное значение при регулировании обращения с РАО имеет федеральное законодательство. В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" <*> впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, статус организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, определены общие условия строительства и эксплуатации объектов, на которых осуществляется обращение с РАО. Статьей 5 указанного Закона установлена федеральная собственность на РАО. Закон регулирует отношения, связанные с обращением с РАО, возникающими в процессе использования атомной энергии, а также отношения по обеспечению физической защиты названных объектов, устанавливает ответственность за причиненный ущерб. Действие этого Закона не распространяется на отношения, возникающие при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Особо следует отметить, что отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия, до настоящего времени законодательно не урегулированы.
Действующее законодательство об обращении с РАО, к сожалению, не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение же безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ.
Обращение с РАО характеризуется такими основными чертами, как особая опасность свойств РАО, необходимость повышенной ответственности всех участников отношений по обращению с РАО, наличие специальных требований к субъектам данных отношений, капиталоемкость и наукоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития уровня используемых технических средств и технологий, ограниченность ресурсов - как самих радиоактивных материалов, так и мест для утилизации и захоронения РАО, проведение обязательной экологической экспертизы. Поэтому необходимо последовательное развитие системы обращения с РАО и четкого правового регулирования обращения с РАО, способного надлежаще обеспечить безопасное обращение с РАО и гарантировать соблюдение экологических прав граждан и интересов РФ. Необходимым условием для этого является усиление государственного контроля за обращением с РАО, обеспечение защиты конституционных права граждан на благоприятную окружающую среду, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного ущерба.
К настоящему времени в России накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по обращению с радиоактивными отходами. Тем не менее в правовом регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Правовому регулированию обращения с РАО не посвящались комплексные монографические исследования . Однако в отдельных статьях и учебниках безопасность обращения с РАО рассматривается в сфере использования атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и окружающей среды: ".в административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО..." . Степень изученности вопросов правового регулирования обращения с РАО в отечественной науке в настоящее время представляется явно недостаточной, количество научных работ по этой тематике неоправданно мало, что связано прежде всего как со сложностью самого процесса обращения с РАО и динамикой интеграционных процессов, так и с неоднородностью правового регулирования обращения с РАО в РФ, пробелами в законодательстве. В существующих научных исследованиях раскрывается и подчеркивается значение правового обеспечения реформирования названных отношений, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан. В связи с этим особую актуальность приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в правовом регулировании обращения с РАО в РФ и выработку способов их устранения.
Большое значение в регулировании отношений по обращению с РАО имеет принятие в 1995 г. Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Действовавшие до этого Законы "Об охране окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" носили рамочный характер, регулировали отдельные аспекты использования атомной энергии, а основным источником права в этой сфере были подзаконные нормативные правовые акты. Впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, закреплено правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, были определены общие условия строительства и эксплуатации объектов с ядерными установками. В предмет регулирования вошли отношения, связанные с обращением с РАО, обеспечением физической защиты данных объектов, установлением ответственности за причиненный ущерб. Действие Закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Развитие положений Федерального закона "Об использовании атомной энергии" получило в Федеральных законах "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов" и др. Однако, несмотря на принятие названных законов, проблема обращения с радиоактивными отходами остается до конца не решенной.
В целях повышения эффективности государственного экологического контроля за обращением с РАО в период 1991 - 1997 гг. было издано распоряжение Президента РСФСР от 2 ноября 1991 г. N 70-рп "О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопасности на территории РСФСР". Были приняты Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель", Постановление Правительства РФ "О мерах по комплексному решению проблемы обращения с радиоактивными отходами и прекращении захоронения их в морях" Постановление Правительства РФ "О специально уполномоченных государственных органах РФ в области охраны окружающей природной среды" , Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" утвержден Перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на территорию РФ запрещается, а экспорт подлежит государственному контролю.
К сожалению, значительная часть этих документов носила рамочный и отсылочных характер, ряд перечисленных документов утратил силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" и Постановления Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 442 "О трансграничном перемещении отходов". Однако и в настоящий момент функции контроля за состоянием окружающей среды и источниками вредного воздействия РАО распределены между различными органами государственной власти, что ведет к снижению эффективности контроля. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и условиями обращения с РАО не ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, здоровья людей, информационную поддержку. Вызывает интерес создание Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) , которая в полной мере еще не реализована. Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам следует отнести отсутствие предусмотренного законодательством, но не функционирующего Федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга.
В России продолжается строительство новых АЭС, ведется работа по переработке иностранного ОЯТ, число накапливаемых на территории Российской Федерации РАО стремительно растет. Это стимулирует дальнейшее развитие работы по совершенствованию законодательства об обращении с РАО.
Постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 19 октября 2004 г. в развитие положений ст. 48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" утверждены и введены в действие с 5 января 2005 г. Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности" (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03)". Названные Правила представляют собой структурированный документ, устанавливающий более жесткие требования к захоронению и классификации РАО. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан.
Развитие законодательства РФ об обращении с РАО выглядит достаточно противоречиво: с одной стороны, ужесточаются требования к безопасности всех видов обращения с РАО и защите окружающей среды от их вредного воздействия, с другой стороны, активно принимаются нормативно-правовые акты, направленные на интенсивное развитие атомной энергетики, следствием которой является дальнейшее накопление РАО.
В Энергетической стратегии РФ указывается на дальнейшее развитие атомной энергетики, увеличение ее финансирования. Развитие законодательства о безопасном обращении с РАО должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и, как следствие, увеличением количества находящихся на территории РФ РАО. При этом, например, Мурманская область по насыщенности РАО на душу населения является уникальным в мире регионом, где сконцентрировано около 28 тыс. кубометров РАО. Сохраняется дефицит бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасного обращения с РАО и реабилитации загрязненных РАО территорий.
Дополнительному накоплению РАО на территории РФ способствовало и принятие Постановления Правительства РФ от 11 июля 2003 г. N 418 , утвердившего Положение о ввозе в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, устанавливающее порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, а также возврата облученных тепловыделяющих сборок или продуктов их переработки (включая РАО) в государство поставщика, как того требуют положения п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Современное законодательство об обращении с РАО включает в себя устойчивую, однородную группу юридических норм, закрепленных в нормативных правовых актах об использовании атомной энергии, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельном законодательстве и законодательстве о недрах. Законодательство об обращении с РАО регулирует общественные отношения по безопасному обращению с РАО, рациональному использованию радиоактивных материалов и охране окружающей среды и здоровья населения от вредного воздействия РАО.
Обращение с РАО относится к деятельности в сфере использования атомной энергии и охраны окружающей среды. Ряд исследователей <*> считает, что реализованное право использования атомной энергии в РФ сформировало атомное право. Это право выражено и регулируется специальной группой нормативно-правовых актов, относящихся к экологическому праву, поскольку они обеспечивают охрану окружающей среды от негативного воздействия источников ионизирующего излучения . В то же время атомное законодательство регулирует отношения, связанные с развитием атомной энергетики, включая административные, гражданские, трудовые и иные общественные отношения, складывающиеся в данной отрасли экономики.
Поэтому представляется, что лишь в части образования, хранения, переработки, транспортировки и иных видов обращения с РАО, полученными в результате деятельности атомной энергетики, нормы атомного права можно включить в систему экологического права.
Следует отметить, что атомное законодательство как самостоятельная отрасль официально не признано: в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства использование атомной энергии было отнесено к законодательству о промышленности. В свою очередь, законодательство о захоронении РАО отнесено к законодательству об охране окружающей среды.
В действующем классификаторе правовых актов особо выделены "Использование атомной энергии. Захоронение РАО и радиоактивных материалов" (код 090.030.000) и "Радиационная безопасность" (код 160.040.070) как подраздел "Безопасность общества" (код 160.040.000)
Анализ нормативных правовых актов РФ, содержащих правила об обращении с РАО, позволяет выделить в качестве источников экологического права в части данного комплексного института: законодательство, обеспечивающее безопасное обращения с РАО; санитарное законодательство, обеспечивающее охрану здоровья населения и окружающую среду от вредного воздействия РАО; законодательство, обеспечивающее безопасное использование атомной энергии и обращение с РАО; законодательство, обеспечивающее пожарную и техническую безопасность на объектах обращения с РАО; градостроительное законодательство, обеспечивающее радиационную безопасность при застройке поселений, производственной и социальной инфраструктуры от влияния радиоактивных отходов.
Система источников, регулирующих отношения по обращению с РАО, включает международные конвенции и договоры, ратифицированные СССР и Российской Федерацией, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, а также нормативно-технические и ведомственные акты. Однако некоторыми исследователями эти источники делятся на две взаимосвязанные группы: международные договоры РФ и законодательство РФ об обращении с РАО в широком смысле
Действующее законодательство об обращении с РАО не лишено недостатков. В ст. 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 г. отсутствуют определения терминов "отходы", "радиоактивные вещества", "ядерное топливо" и "обращение" с ними, а приводятся лишь отдельные требования к некоторым видам деятельности по обращению с опасными отходами. Некоторые определения терминов, относящиеся к РАО, раскрываются в Федеральных законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения", где даны понятия: "радиационные источники", "радиоактивные материалы", "радиоактивные отходы", "облученные тепловыделяющие сборки", а также объекты отношений и виды деятельности по обращению с РАО.
Однако и в этих Законах РАО не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения РАО, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне нормативных правовых актов. Например, Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. <*> N 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.
Как очевидно из вышеизложенного, на уровне федерального закона отношения в области обращения с РАО урегулированы лишь применительно к атомной энергетике, что и рассматривается в настоящей статье. Однако, как уже было отмечено выше, РАО образуются не только в процессе использования атомной энергии.
Требования к обращению с РАО в совокупности определяются конкретными видами деятельности, где должны учитываться интересы охраны здоровья населения, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Указанные требования распространяются на отношения по размещению и оборудованию пунктов хранения и захоронения РАО, к сбору, временному хранению и удалению РАО из эксплуатирующих организаций (учреждений), к транспортированию РАО, к лицензированию всех видов деятельности по обращению с РАО, к нормированию, государственному учету и отчетности в области обращения с РАО.
Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 утверждены Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, по которым пункты хранения РАО разделяются на объекты федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, объекты регионального значения и объекты местного значения. Для организации размещения пунктов хранения РАО необходимы: акт выбора земельного участка под пункт хранения РАО; надлежащим образом оформленное решение об отводе земли для объекта размещения РАО; согласование акта выбора участка и отвода земли в установленном законодательством порядке; план места расположения пункта хранения РАО; характеристика и состав сооружений и установок пункта хранения РАО. Характеристика любого пункта хранения РАО должна содержать местоположение, наименование и присвоенный номер; наличие обосновывающих документов на размещение пункта хранения РАО, включая и решение соответствующих органов власти о месте размещения; срок эксплуатации пункта хранения РАО, занимаемая площадь и вместимость отходов на данном пункте хранения; вид размещаемых РАО по разработанной классификации их опасности, периодичность и объем поступающих отходов; режим (виды технологий) эксплуатации объекта размещения; систему защиты окружающей среды от ионизирующего воздействия пункта хранения радиоактивных отходов.
Нормы и правила по размещению РАО устанавливаются в целях контроля за количеством и видами отходов в пунктах хранения размещения отходов с учетом оценки совокупности данных о радиационной обстановке на конкретной территории. Действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное ведение государственного кадастра радиоактивных веществ и их отходов, однако, учитывая специфику рассматриваемых отношений, ведение такого кадастра представляется целесообразным. Необходимость этого отмечена и в действующей Энергетической стратегии РФ. Необходимость ведения государственного кадастра РАО обусловлена и требованиями по организации государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, такое требование установлено ст. 22 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".
Государственный кадастр РАО должен в себя включать: федеральный классификационный каталог РАО и облученного ядерного топлива; банк данных о РАО; государственный реестр пунктов хранения РАО и организаций, осуществляющих обращение с РАО; банк данных о технологиях обезвреживания, переработки, хранения и захоронения РАО. В соответствии со ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды", установившей требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения РАО, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с РАО, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ввоз в Российскую Федерацию РАО из иностранных государств в целях их временного хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности. При этом ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ.
Порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ. Пункт 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки РАО в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Запрещается ввоз на территорию РФ РАО, однако разрешен ввоз иностранных тепловыделяющих сборок для переработки, в результате которой неизбежно образуются РАО. Государство, чьи сборки были переработаны, обязано забрать свои РАО. При этом ст. 27 Кодекса поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников, одобренного Советом управляющих Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) 8 сентября 2003 г., привязывает необходимость возвращения РАО к согласию государства на их возвращение. Негативным фактором являются различия в имеющихся в законодательстве различных стран определениях и классификациях РАО, тепловыделяющих сборок и радиоактивных веществ. Отсутствие в РФ закрепленных на законодательном уровне критериев отнесения радиоактивных источников к РАО или сборкам (в РФ эту классификацию осуществляют сами уполномоченные хозяйствующие субъекты, обладающие соответствующей лицензией) приводит к различного рода злоупотреблениям, ввозу в РФ РАО под видом облученных тепловыделяющих.
Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" устанавливается система государственного управления в области использования атомной энергии и отдельно система государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Формирование этих двух блоков государственного управления соответствует международному принципу самостоятельности, независимости и ответственности органов государственного управления в сфере использования атомной энергии и органов государственного надзора за безопасностью использования атомной энергии. Однако в процессе взаимодействия между этими органами возникают разногласия из-за недостаточно четкого определения их компетенции и механизма взаимодействия.
Проведенная в марте 2004 г. административная реформа изменила систему государственного управления обращением с РАО. В этой системе функции государственного управления, связанные с регулированием обращения с РАО, распределены между различного уровня ведомствами и осуществлено четкое разделение хозяйствующих и контролирующих субъектов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 316 <*> Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере.
Росатом является органом государственного управления использованием атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.
Росатом осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Признание законодателем необходимости тщательного регулирования обращения с РАО нашло свое отражение в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 1997 г., которым были утверждены принципы организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и РАО, также важным компонентом является оформление радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, правила разработки и типовые формы которых утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93. Были также установлены требования к объектам производства и размещения радиоактивных отходов. Кроме того, Правительством РФ принят ряд комплексных федеральных целевых программ: "Радиационная безопасность России на 2000 - 2006 годы", "Переработка и утилизация металлических радиоактивных отходов", Программа развития атомной энергетики РФ на 1998 - 2005 гг. и на период до 2010 г. Программы предусматривают различные источники финансирования, комплекс задач и их исполнителей, сроки исполнения этапов, что реализует комплексный подход к безопасному обращению с РАО. Программы являются важным инструментом обеспечения исполнения политики государства, требований, целей и задач, заложенных в федеральных законах. Кроме того, действуют специальные подпрограммы, направленные на оптимизацию федеральных целевых программ, обращения с РАО, уточняющие и конкретизирующие названные федеральные программы , методическое обеспечение деятельности по защите населения и реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и др. Например, такие подпрограммы, как: "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение", "Организация системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов".
Нормы, правила, стандарты, положения общегосударственного значения, документы, регламентирующие основные дозовые пределы и допустимые уровни облучения, большая часть которых принята в период существования СССР, направлены на обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами. В этих документах конкретизированы положения действующих федеральных законов с учетом современного уровня развития науки и техники и условий эксплуатации объектов по обращению с РАО. Правила обращения с РАО подробно изложены в нормативно-технической документации и подзаконных нормативно-правовых актах, разработаны санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО), соблюдение которых обязательно для всех организаций, осуществляющих транспортирование, переработку, хранение и захоронение РАО.
Обращение с РАО АЭС регламентируется Санитарными правилами. При эксплуатации транспортных средств для перевозки РАО юридические лица руководствуются Правилами безопасного транспортирования радиоактивных веществ.
Указом Президента РФ от 4 декабря 2003 г. были утверждены Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Указ определяет цель, приоритетные направления и задачи государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности РФ, направления программно-целевого планирования и управления в этой области. Указ закрепляет основные принципы государственной политики в области обращения с РАО, централизованное государственное управление радиационно-опасными объектами и контроль, рациональное сочетание федеральных и региональных интересов с обеспечением приоритета федеральных интересов при решении вопросов обеспечения радиационной безопасности; соблюдение баланса интересов государства, прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, персонификацию ответственности должностных лиц и др. Основами подчеркнуто, что для решения задач по совершенствованию государственного управления, координации и контроля в области обеспечения безопасности при обращении с РАО необходимо усилить роль государственного управления и контроля в данной сфере, разработать проекты федеральных законов о радиационной безопасности и обращении с РАО и обеспечить их надлежащее финансирование. Запланированные в Основах мероприятия, утвержденные Указом, постепенно реализуются.
Технические и ведомственные нормы обращения с РАО обладают важной особенностью: нормы применяются для обеспечения безопасности в условиях воздействия ионизирующего излучения любого происхождения и являются общеобязательными, представляя собой документ, детализирующий требования Федерального закона "О радиационной безопасности населения".
Названные нормы распространяются и на такие виды воздействия, как излучение в условиях нормальной эксплуатации техногенных источников, излучение в результате радиационной аварии, при медицинском облучении, излучение от природных источников. Требования по обеспечению радиационной безопасности сформулированы для каждого вида облучения и имеют свои особенности. Суммарная доза от всех видов облучения используется для оценки радиационной обстановки и ожидаемых медицинских последствий, а также для обоснования защитных мероприятий и оценки их эффективности.
В последние годы в России происходят существенные изменения в законодательстве об обращении с РАО.
Однако в сфере мирного использования атомной энергии и обращения с РАО остается ряд проблем, требующих законодательного урегулирования. Разрабатывается проект федерального закона о перераспределении функций по лицензированию видов деятельности в области использования атомной энергии между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление использованием атомной энергии, и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии. Законопроект позволит урегулировать коллизию двух Федеральных законов: Закона "Об использовании атомной энергии" и Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". В Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" содержится отсылочная норма, согласно которой Перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии утверждается Правительством РФ, исчерпывающий же перечень видов деятельности, на осуществление которой в РФ требуется получение лицензии, содержит Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ, который может быть дополнен лишь федеральным законом.
Следует также четко определить понятие РАО и их отличие от радиоактивных материалов, отработанного ядерного топлива (ОЯТ) и тепловыделяющих сборок. Это необходимо для понимания правовой природы обращения с РАО как объекта правового регулирования. К сожалению, нередко допускается смещение и подмена этих понятий.
Под радиоактивными отходами в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" понимаются ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.
Не вызывает сомнений тот факт, что классификация РАО необходима при разработке правил обращения с различного вида РАО, санитарных правил, норм радиационной безопасности и т.п. В законодательстве пока отсутствует целостная и четкая классификации радиоактивных отходов, критериев отнесения тех или иных материалов к РАО, их носителей и обращения с ними, отсутствует ответственность за их ненадлежащую классификацию. В Законах "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасности населения" классификации РАО не уделено должного внимания, законодатель просто использует термин "радиоактивные отходы". РАО подлежат обязательной радиационно-гигиенической паспортизации, удостоверяющей принадлежность этих отходов к соответствующему виду и классу опасности.
В понятие РАО не входят тепловыделяющие сборки ядерного реактора, однако эти понятия в обыденном употреблении часто смешиваются. Тепловыделяющей сборкой ядерного реактора является машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции. В свою очередь, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора - это облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие облученное ядерное топливо (ОЯТ). Существуют отличия между понятием ядерных материалов и понятием радиоактивных веществ. Под ядерными материалами понимаются материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; под радиоактивными веществами - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение. Отнесение вещества к одной из перечисленных категорий определяется эксплуатирующей организацией и документально фиксируется. С одной стороны, это логично: кто использует в своей непосредственной работе тот или иной материал, лучше понимает его принадлежность и хозяйственную ценность. С другой стороны, это может привести к злоупотреблениям - торговле ценными материалами, складированию и захоронению РАО под видом менее опасных отходов и др.
Таким образом, обращение с РАО включает в себя: производство, хранение, ввоз на территорию РФ, транспортировку по территории РФ, вывоз с территории РФ, применение, захоронение и утилизацию РАО. При этом ни в законодательстве, ни в научных работах не раскрыты и не исследованы такие понятия, как "торговля РАО", "залог РАО", "арест" и "запрет на осуществление деятельности по обращению с РАО", соотношение понятий "переработка РАО" и "применение РАО". Следует привести российское законодательство в соответствие с международными нормами и требованиями, поскольку различия в классификации и терминологии приводят к образованию пробелов в законодательстве, отсутствию надлежащего регулирования обращения с РАО, а также к ввозу на территорию РФ РАО под видом ОЯТ.
Следует отметить, что принятое в международном праве понятие РАО значительно шире российского. В соответствии со ст. 2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 г. обращение с РАО означает "все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которая имеет отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению РАО, за исключением перевозки за пределами площадки. Оно может также быть связано со сбросами". Одни и те же цели безопасности применимы к обращению как с отработавшим топливом, так и с радиоактивными отходами. Тем самым они объединены, в России же - законодательно разделены. Разница в терминологии позволяет ввозить на территорию РФ материалы, расцениваемые с точки зрения российского законодательства как ядерное топливо, а с точки зрения международного законодательства - как РАО. Учитывая, что решение о принадлежности материалов к РАО и их классификации принимает эксплуатирующая организация, существует вероятность умышленного искажения фактических данных с целью получения дополнительной прибыли от захоронения иностранных РАО, что может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и интересов РФ. Нормативно-правовые акты, регулирующие обращение с РАО, имеют достаточно разрозненный характер, не имеют внутренней согласованности, в связи с чем представляется целесообразной их кодификация.
Росатомом проводился анализ зарубежного опыта, действующего российского законодательства и научно-технических нормативов, регламентирующих вопросы управления и финансирования мероприятий экологической безопасности в сфере обращения с РАО. По итогам этой работы были разработаны Концепция и текст Законопроекта "Об обращении с радиоактивными отходами". Проект определяет правовые основы деятельности при обращении с РАО, их классификацию и параметры классификации, устанавливает систему государственного регулирования обращения с РАО, устанавливает принципы и основы обращения с РАО на территории РФ, вводит понятие незаконного оборота РАО, регламентирует отношения, возникающие в связи со сбором РАО, их временным хранением и передачей в специализированные организации, с переработкой, транспортированием, хранением, захоронением РАО, разработкой технологий, проектированием, строительством, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, консервацией объектов по обращению с РАО, с осуществлением радиационного контроля и контроля за состоянием окружающей среды, выбором мест размещения хранилищ РАО и отводом участков недр для размещения хранилищ. На данный проект Федерального закона было наложено вето Президента РФ.
Одним из важных вопросов является упорядочение законодательства об обращении РАО путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка специального закона об обращении с радиоактивными материалами и их отходами, комплексно регулирующего ввоз и вывоз с территории РФ РАО, транспортировку по территории РФ, производство, переработку, хранение, утилизацию и захоронение РАО, ответственность за нарушение порядка обращения с РАО и причиненный ущерб, обязательное страхование ответственности участников названных отношений. Это позволило бы оптимизировать сферу регулирования указанных отношений за счет детального регулирования обращения с РАО, а также отношений по рациональному использованию недр в рассматриваемых целях; персонифицировать ответственность должностных лиц; усилить государственный контроль в сфере обращения с РАО; повысить роль экологической экспертизы соответствующих программ и проектов. Не менее важно урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации специализированных предприятий и научно-исследовательских институтов, перехода прав пользования объектами размещения РАО от одного субъекта к другому, четко урегулировать режим имущества специализированного предприятия, порядок его реорганизации, отчуждения, залога. Следует детально урегулировать всю сферу отношений системы конкурсов на получение соответствующих лицензий и разрешений, включая определение видов и условий конкурсов, подготовку материалов, порядок предоставления и рассмотрения заявок, а также определить задачи и полномочия конкурсных комиссий, порядок их формирования, проведение экологической экспертизы.
Из анализа вышеизложенного следует, что законодательство РФ об обращении с РАО находится в стадии формирования. Его эффективности, необходимости восполнения пробелов уделяется все возрастающее внимание, что подтверждается установленными в основах политики и стратегии России принципами, целями, задачами <*>. Представляется необходимым дальнейшее развитие законодательства об обращении с РАО как комплексной, непротиворечивой, ясной и открытой системы, обеспечивающей как государственные интересы Российской Федерации, так и права и свободы граждан.
Обобщая исследования нормативной базы, определения и классификацию РАО, а также видов обращения с ними можно сделать следующие выводы.
1. Отношения по обращению с РАО динамично развиваются, увеличиваются темпы накопления РАО, увеличиваются масштабы и объемы деятельности, связанной с обращением с РАО, как в экономическом, так и в правовом направлении.
2. Действующее законодательство об обращении с РАО недостаточно полно определяет полномочия субъектов права, объектов их размещения, классификацию РАО и виды обращения с РАО, организацию государственного учета и отчетности об использовании РАО. В действующем законодательстве без разъяснения используются понятия безопасности - ядерной, экологической, пожарной, технической, отсутствуют понятия оборота РАО, критерии отнесения веществ к РАО и их классификации. Вследствие этого в практической деятельности и научных работах, нормативно-технической документации по охране окружающей среды по-разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны, режим РАО и объекты их размещения.
3. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обращения с РАО, находятся в тесном взаимодействии между собой, несут в себе комплекс специфических черт - по объекту и субъектам, по способам воздействия на общественные отношения по обращению с РАО. Отношения по обращению с РАО относительно самостоятельны и носят комплексный характер. Исходя из классификации РАО, устанавливается режим пунктов хранения и размещения РАО и других видов обращения с РАО. Из этого следует, что отношения по обращению с РАО, хозяйствование на объектах их размещения являются объектами обособленных правоотношений.
4. Правовое регулирование в области обращения с РАО осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей. Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами".
Источник: Журнал "Энергетическое право", 2006, №1
Новый закон Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами. Краткая история создания
• Радиоактивные отходы
Комментарии и краткая история создания закона
В 2008 году федеральным агентством по атомной энергии «Росатом» был обнародован законопроект «Об обращении с радиоактивными отходами». Это одна из первых попыток со стороны органа государственного управления организовать широкое обсуждение важного закона в области использования атомной энергии.
В действующем законодательстве сфера обращения с радиоактивными отходами не урегулирована должным образом. В российской правовой системе нет отдельного закона, регулирующего отношения в данной сфере.
Попытки создания комплексного законодательного акта, регулирующего обращение с радиоактивными отходами в России, предпринимались начиная с 1992 года. В 1995 году был разработан проект федерального закона «О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами», однако Совет Федерации Федерального Собрания РФ своим постановлением отклонил указанный законопроект. Была создана согласительная комиссия, в состав которой от Совета Федерации Федерального Собрания РФ вошли В.Н. Расторгуев, Я.Н. Шойхет.
После внесения определенных поправок в этот законопроект у него изменилось название на следующее − «Об обращении с радиоактивными отходами», данная редакция была принята двумя палатами Федерального Собрания РФ и поступила на подпись Президенту РФ. Однако Президент РФ отклонил законопроект и отправил его на доработку. В результате в 2001 году указанный законопроект был снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой РФ.
Новый законопроект достаточно радикально отличается от предыдущих редакций. Основные положения сводятся к следующему.
В законопроекте предлагается расширенная система категорирования радиоактивных отходов (далее, РАО). Указанные вещества делятся на различные виды исходя из физического состояния, технологических особенностей, степени опасности и др. Среди критериев разграничения авторами законопроекта выделяется такой как – время образования и ответственность государства.
Предлагается разделить все РАО на накопленные и эксплуатационные (ст. 2 законопроекта).
К первой группе относятся:
• радиоактивные отходы, образовавшиеся в результате осуществления оборонных и гражданских программ на территории Российской Федерации до вступления в силу закона;
• радиоактивные отходы, образующиеся при выводе из эксплуатации остановленных объектов использования атомной энергии, в случае если финансирование деятельности по выводу из эксплуатации этих объектов не обеспечено средствами соответствующего специального фонда;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленным до определенного нормативными правовыми актами Российской Федерации момента времени отработавшим ядерным топливом;
• радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с накопленными радиоактивными отходами (вторичные радиоактивные отходы).
Всю финансовую ответственность по обращению с накопленными РАО согласно положениям законопроекта несет государство (ст. 23 Законопроекта).
Таким образом, почти все существующие в Российской Федерации РАО являются накопленными и их обращение должно осуществляться за счет налогоплательщиков.
Эксплутационные РАО это те отходы, которые будут образовываться в дальнейшем после вступления законом в силу и накопления достаточных финансовых средств для их безопасного обращения. Причем этот момент времени точно законопроектом не определятся и будет установлен в будущем Правительством РФ (п. 5 ст. 33 законопроекта).
В законопроекте прослеживается реализация принципа окончательного захоронения. При этом предполагается осуществить окончательное захоронение высокоактивных долгоживущих радиоактивных отходов в глубоких геологических формациях (ст. 30 законопроекта).
Окончательное захоронение среднеактивных и низкоактивных радиоактивных отходов может осуществляться в объектах окончательной изоляции (захоронения) приповерхностного типа.
В законопроекте почти не содержатся запретительные категории, как, например, в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (установлен прямой запрет на захоронение РАО в компонентах природной среды). Так, в законопроекте прослеживается принцип рекомендаций при обращении с РАО на всех этапах обращения. Например, устанавливается, что методы обращения, включая окончательную изоляцию (захоронение) с жидкими и газообразными радиоактивными отходами должны выбираться с учетом экономических и технологических особенностей и показателей и обеспечивать минимально возможные экологические и радиационные последствия для населения и окружающей среды на всех стадиях обращения с ними, включая случаи, связанные с необходимостью обеспечения технологических условий функционирования и вывода из эксплуатации объектов, введенных в эксплуатацию до вступления в силу закона и имеющих особое государственное и оборонное значение (ст. 30 законопроекта).
Таким образом, можно сделать вывод, что авторы законопроекта предлагают легализовать существующие хранилища жидких и твердых РАО в недрах на таких предприятиях как Сибирский химический комбинат (Томск) и Горно-химический комбинат (Железногорск).
Организация обращения с РАО в соответствии с законопроектом предполагает создание единой системы обращения с РАО, основными субъектами которой являются орган государственного управления в области обращения с РАО (госкорпорация «Росатом»), органы государственного регулирования, Национальный оператор по обращению с РАО, специализированные организации и эксплуатирующие организации – производители РАО. При этом все вопросы администрирования системы обращения с РАО предполагается возложить на «Росатом».
Хотя вся финансовая ответственность по обращению с РАО лежит на государстве, законопроект не предусматривает дополнительных расходов государственного бюджета помимо средств, предусмотренных на это Федеральной целевой программой «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444) и другими целевыми программами, предусматривающими мероприятия по обращению с РАО. Такое положение закреплено в финансово-экономическом обосновании к законопроекту. Необходимо отметить, что вышеназванная целевая программа до настоящего времени официально не опубликована и носит гриф «для служебного пользования».
Подводя итог неполному анализу законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами» можно сделать следующие выводы.
В законопроекте нет четкой общей концепции обращения с РАО. Отработавшее ядерное топливо вынесено за скобки правового регулирования, что не позволяет сформулировать единые правила для обращения с РАО и отработавшим ядерным топливом, как это сделано в международном праве (Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами, Вена, 1997 г.) и в национальном законодательстве многих стран. Для комплексного правового регулирования необходимо либо включать отработавшее ядерное топливо в сферу действия закона об обращении с радиоактивными отходами либо рассматривать одновременно два отдельных законопроекта: об обращении с РАО и с отработавшим ядерным топливом.
В законопроекте не регулируются отношения по экспорту и импорту радиоактивных отходов, отработавшего ядерного топлива и РАО, образующихся от переработки зарубежного отработавшего ядерного топлива, хотя в действующем законодательстве наблюдается некая неопределенность в данном вопросе. Указанная неопределенность дает возможность оставлять, отходы, образовавшиеся от переработки отработавшего ядерного топлива, ядерных материалов и радиоактивных веществ на территории Российской Федерации, либо хранить зарубежное отработавшее ядерное топливо длительное время.
В случае принятия законопроекта в рассматриваемой редакции придется изменять нормы природоохранного законодательства, т.к. некоторые правила обращения с радиоактивными отходами, закрепленные в законопроекте не согласуются с нормами природоохранного законодательства. Так, согласно п. 2 ст. 4 законопроекта федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области обращения с радиоактивными отходами, не могут противоречить данному закону.
Кроме того, в соответствии со ст. 34 законопроекта принятые до вступления в силу закона нормативные правовые акты, устанавливающие требования к обращению с радиоактивными отходами, применяются в части, не противоречащей данному закону.
Тем самым положения ст. 51 закона «Об охране окружающей среды», запрещающие сброс радиоактивных отходов и их захоронение в недрах, будут изменены. Подобные изменения коснутся и Водного кодекса Российской Федерации.
Законопроект имеет противоречивый характер.
С одной стороны согласно ст. 8 одним из принципов создания и функционирования единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами является абсолютный приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов и окружающей среды от вредного воздействия радиоактивных отходов при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии.
С другой стороны, допускается возможность захоронения РАО в компонентах природной среды.
Многие нормы законопроекта носят бланкетный характер, для реализации законопроекта требуется разработка большого количества подзаконных актов, определяющих важные положения. Без указанных правовых механизмов закон действовать не будет.
В законопроекте не прописаны процедуры общественного участия на разных стадиях обращения с РАО, хотя право граждан и общественных объединений на участие в формировании политики в области использовании атомной энергии закреплено в ст. 14 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».
Учитывая перечисленные моменты, законопроект нуждается в серьезной доработке, принятие его в существующей редакции в отрыве от правовой регламентации всего комплекса отношений по регулированию обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, не будет способствовать защите настоящего и будущего поколений от вредного воздействия на их здоровье ионизирующего излучения.
Андрей Талевлин, юрист,
Руководитель общественного фонда
«За природу», г. Челябинск