Органы исполнительной государственной власти общей ком¬петенции —
Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осущест¬вляют финансовый контроль.
В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа¬нии Конституции России (ст. 114) и Федерального конституцион¬ного закона «О Правительстве Российской Федерации» контро¬лирует составление и исполнение федерального бюджета, прове¬дение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осу¬ществляет валютный контроль.
Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко¬водство и контроль за деятельностью в области финансов феде¬ральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, кото¬рые подотчетны ему.
Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за де¬ятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по во¬просам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному за¬конодательству и международным обязательствам РФ Прави¬тельство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановле¬нии действия этих актов.
Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля. Правительство РФ прини¬мает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регули¬рующие порядок этой деятельности. Это относится как к отрасле¬вым органам государственного управления, так и действующим в сфере финансов.
Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор¬ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; Комиссия по обеспечению доходов феде¬рального бюджета; Федеральная комиссия по обеспечению фор¬мирования доходов федерального бюджета за счет средств от при¬ватизации). Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом.
Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляе¬мый государственными органами, деятельность которых специ¬ально направлена на область финансов. К ним относятся Минис¬терство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, Государственный таможенный комитет РФ, Феде¬ральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по фи¬нансовому мониторингу.
На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министер¬ства финансов или финансовые управления администраций, в му¬ниципальных образованиях — финансовые отделы или управле¬ния администраций.
На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам¬ках его компетенции государственного финансового контроля, направлениями которого являются: контроль за целевым исполь¬зованием средств федерального бюджета, государственных вне¬бюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связан¬ными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драго¬ценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экспортный контроль; контроль за использованием и хранени¬ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон¬троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон¬троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от прове¬дения лотерей, зарегистрированных в РФ.
В связи с этим Минфин России вправе проводить комплекс¬ные ревизии и тематические проверки поступления и расходова¬ния средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и дру¬гих федеральных средств, проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государст¬венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки со¬ответствующих организаций.
Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджет¬ным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого ис¬пользования средств взыскивать их с наложением штрафа; огра¬ничивать, приостанавливать и прекращать финансирование орга¬низаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.
Подобно Минфину России в РФ осущест¬вляют функции контроля финансовые органы субъектов Федера¬ции в отношении соответствующих бюджетов и внебюджет¬ных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления — относительно местных бюджетов и внебюд¬жетных фондов.
Важной стороной деятельности в дайной области Министерст¬ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи¬ческого руководства бухгалтерским учётом и отчетностью, ут¬верждение типовых форм бухгалтерского, учета и отчетности, осу¬ществление лицензирования и т.п.
Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз¬деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен¬ции. Однако это Министерство имеет в своей структуре и специ¬альные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора: Департамент государственно¬го финансового контроля и аудита, Департамент страхового над¬зора, Департамент валютного контроля. В его ведении находятся федеральное казначейство, Пробирная палата и другие органы.
Департамент государственно¬го финансового контроля и аудита создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276 на базе нескольких упраздненных струк¬турных подразделений Минфина России, в том числе Контроль¬но-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организаций аудиторской деятельности.
В задачи Департамента входит контроль за исполнением феде¬рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фон¬дов, организацией денежного обращения, использованием кре¬дитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением на¬логовых льгот и преимуществ.
Департамент государственного финансового контроля и ауди¬та организует и проводит самостоятельно и с привлечением тер¬риториальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использо¬вание федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; организует контроль за качеством проведения аудиторами и ау¬диторскими организациями аудиторских проверок.
В случае установления нарушений использования федераль¬ных средств, израсходованные незаконно или не по целевому на¬значению средства, а также доходы от их использования подле¬жат возмещению по предписаниям Департамента в течение одного месяца после выявления нарушений.
Основной задачей деятельности территориальных управле¬ний КРУ является осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием и со¬хранностью федеральных средств. Они также проводят на дого¬ворной основе по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления реви¬зии и финансовые проверки (с возмещением расходов) поступле¬ния и расходования средств соответствующих бюджетов и вне¬бюджетных фондов и доходов от имущества.
В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финан¬совой дисциплины и неэффективного расходования средств, да¬вать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответствен¬ности виновных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с органи¬заций бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушении законодательства; передавать мате¬риалы ревизий и проверок в правоохранительные органы.
В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соот¬ветствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудитор¬ских проверок организаций. По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы перед Минфином России об аннули¬ровании лицензий на осуществление аудиторской деятельности.
Руководитель территориального КРУ назначается на долж¬ность и освобождается от нее Минфином РФ.
Органы федерального казначейства, находящегося в подчине¬нии Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение феде¬рального бюджета и использование средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
Органы федерального казначейства наделены широкими контрольными правами: про¬изводить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в уч¬реждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредит¬ных учреждениях проверки денежных бухгалтерских докумен¬тов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих феде¬ральные средства; изымать документы, свидетельствующие о на¬рушении порядка исполнения федерального бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.
Они вправе применять санкции другие меры принудительно¬го воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, вы¬давать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, ис¬пользованных не по целевому назначенною, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки штрафы в случаях несвоевременного зачисления имя средств, поступающих в доход федерального бюджета или в госу¬дарственные внебюджетные фонды. Казна¬чейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков лицензий на совершение банковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казначейства по кассовому исполнению федерального бюджета.
Функции государственного страхового надзора, осуществляе¬мые Департаментом страхового надзора Минфина России, также ограничены особой сферой — страховой деятельностью. Они осу¬ществляются в целях обеспечения соблюдения требований зако¬нодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защи¬ты прав и интересов участников страховых отношений, в связи с чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.
Важное место в их функциях занимает предварительный кон¬троль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осу¬ществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.
Банки (кредитные организации). Их функции в области фи¬нансового контроля в современный период существенно измени¬лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных фор¬мах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузи¬лись. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полно¬мочий в отношении своей клиентуры в административном поряд¬ке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наделялись властными полномочиями. Однако на основе дейст¬вующего законодательства банки (кредитные организации) упол¬номочены выполнять функции государственного контроля: кон¬тролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреж¬дениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля. В других отно¬шениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.
Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цент¬ральным банком РФ в силу специфики своего правового положе¬ния, соединяющего статус органа государственного регулирова¬ния кредитно-денежных и валютных отношений и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятельность. На Цент¬ральный банк как орган государственного регулирования возло¬жен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кре¬дитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила дея¬тельности, принудительные меры воздействия в административ¬ном порядке. Центральный банк РФ осуществляет также кон¬троль за соблюдением законодательства о валютном регулирова¬нии и денежном обращении.
Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего) кон¬троля проводится ведомственный (внутриведомственный) фи¬нансовый контроль, т.е. контроль министерств, ведомств, других органов исполнительной власти за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений1. Его осущест¬вляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ве¬домств, подчиненные непосредственно руководителям этих орга¬нов. Работа контрольно-ревизионных подразделений находится под контролем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной ра¬боты Правительству РФ.
К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон¬троль за выполнением плановых заданий, экономным использо¬ванием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью го¬сударственной собственности, правильностью постановки бухгал¬терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расто¬чительства и всякого рода излишеств.
Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ¬ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи¬раться на трудовые коллективы, общественные организации, принимать участие в выработке предложений по устранению вы¬явленных нарушений.
Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обес¬печению государственного финансового контроля в Российской Федерации»2 обращено особое внимание контрольно-ревизион¬ных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку по¬ступления и расходования государственных бюджетных и вне¬бюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федераль¬ного бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их исполь¬зования, подлежат возмещению по предписанию соответствую¬щих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй¬ственный (внутренний) финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях их руководителями и функциональными струк¬турными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, отделами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое ус¬ловие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятель¬ности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяй¬ственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая бух¬галтерский учет.
Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо¬зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесооб¬разности хозяйственных операций, использовании материаль¬ных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете». До принятия этого Закона вопросы бухгалтерского учета регулировались в основном актами Минис¬терства финансов или, реже, постановлениями Правительства.
Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денеж¬ном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.
Одной из основных задач бухгалтерского учета является фор¬мирование и обеспечение полной и достоверной информацией о деятельности организации и ее имущественном положении, не¬обходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными норма¬ми, нормативами и сметами.
Действие Закона распространяется на все организации, нахо¬дящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представи¬тельства иностранных организаций, если иное не предусмотре¬но международными договорами РФ. Граждане, осуществляю¬щие предпринимательскую деятельность без образования юриди¬ческого лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.
Ответственность за состояние бухгалтерского учета в органи¬зациях несут их руководители.
Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структур¬ное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввес¬ти в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных нача¬лах ведение бухгалтерского учета специализированным организа¬циям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично.
Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответствен¬ность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представле¬ние полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспе¬чивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству, контроль за движением имущества и выполне¬нием обязательств.
Требования главного бухгалтера по документальному оформ¬лению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работ¬ников организации.
Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недей¬ствительными и не должны приниматься к исполнению.
При разногласиях между руководителем и главным бухгалте¬ром по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руководителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.
В последнее время предприняты меры по усилению государст¬венного финансового контроля. Это обусловлено ростом правона¬рушений в сфере финансов и денежного обращения, в особеннос¬ти использованием официально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В связи с этим Федеральным законом от 7 августа 2001 г., вступившим в действие с 1 февраля 2002 г.1, предусмотрено создание правового механизма и специально уполномоченного государственного орга¬на, призванных противодействовать этому явлению, негативно влияющему на экономику страны, на реализацию прав и закон¬ных интересов граждан, общества и государства.
К мерам, направленным на противодействие отмыванию до¬ходов, отнесены: а) обязательные процедуры внутреннего кон¬троля (т.е. контроля, проводимого самими организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом); б) обязательный контроль уполномочен¬ного органа, осуществляемый на основании информации, пред¬ставляемой ему организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и др.
Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб. При этом Закон определяет ряд характерных черт данных операций, наличие ко¬торых обусловливает обязательность проведения такого контро¬ля: наличная форма операций с денежными средствами; разме¬щение денежных средств во вклад (на депозите) с оформлением документов на предъявителя; помещение ценных бумаг, драго¬ценных металлов, драгоценных камней и иных ценностей в лом¬бард и др. (ст. 6 Закона).
На организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, возложены обязанности, обес¬печивающие фиксирование, хранение и представление информа¬ции уполномоченному органу. При этом кредитным организациям запрещается открывать счета (вклады) на анонимных вла¬дельцев.
В качестве уполномоченного органа по противодействию лега¬лизации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем образован Комитет Российской Федерации по финансовому мо¬ниторингу (КФМ России) Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 12632. Согласно Указу КФМ России является федераль¬ным органом исполнительной власти, предпринимающим соот¬ветственно своему предназначению определенные правовыми нормами меры, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. КФМ России подотчетен Министерству финансов РФ. Обязанности председателя Комитета исполняет первый заместитель Министра финансов РФ. Помимо центрального аппарата этого органа пред¬усмотрено образование и его территориальных органов3.
К основным задачам КФМ России отнесены:
сбор, обработка и анализ информации об операциях с денеж¬ными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ;
создание единой информационной системы и ведение феде¬ральной базы данных в сфере противодействия легализации (от¬мыванию) доходов, полученных преступным путем;
направление соответствующей информации в правоохрани¬тельные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о связи операции, сделки с отмыванием доходов, полученных преступным путем;
осуществление взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере проти¬водействия отмыванию доходов;
представление Российской Федерации в международных орга¬низациях по вопросам противодействия легализации (отмыва¬нию) доходов, полученных преступным путем.
Работники КФМ России несут ответственность, установлен¬ную законодательством, за разглашение ставших им известными сведений, составляющих служебную, банковскую, налоговую или коммерческую тайну. Вред, причиненный физическим и юриди¬ческим лицам незаконными действиями КФМ или его работника¬ми в связи с выполнением своих функций, подлежит возмещению за счет средств федерального бюджета.
У организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, при нарушении требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. о представлении инфор¬мации, ее фиксировании, хранении документов и др., предусмот¬ренных ст. 6 и 7 Закона, могут быть отозваны (аннулированы) ли¬цензии в установленном порядке.
Закон не предусматривает полномочий КФМ России по приме¬нению каких-либо мер принудительного воздействия при выявле¬нии в ходе мониторинга правонарушений. Применение этих мер на основе информации, представленной КФМ, относится к компе¬тенции правоохранительных органов.
Следует отметить также, что в процессе деятельности КФМ не только охватывается широкий круг организаций, но и возлагают¬ся на них в установленных Законом случаях дополнительные обя¬занности, а именно: осуществление обязательных процедур внут¬реннего контроля и представление Комитету предусмотренной информации.
Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется об¬щественным финансовым контролем, основанным на положени¬ях Конституции Российской Федерации, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства, обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возмож¬ность ознакомления с документами и материалами, непосредст¬венно затрагивающими его права и свободы. Такой кон¬троль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллективы, а также общественные объединения (в частности, профсоюзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функций.
Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. «Об общест¬венных объединениях» они вправе: вносить свои предложения по вопросам общественной жизни в органы государствен¬ной власти; участвовать в выработке решений органов государст¬венной власти и местного самоуправления; представлять и защи¬щать свои права, законные интересы своих членов, а также дру¬гих граждан в органах государственной власти и местного само¬управления. Реализация всех этих прав связана с участием в осуществлении контроля, в частности, финансового контроля.
.# Понятие, правовая форма и роль государственного и местного (муниципального) бюджета.
Государственные и местные (муниципальные) бюджеты явля¬ются центральным звеном финансовой системы Российской Феде¬рации как и любого другого государства. Бюджет — необходи¬мый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды, соответствующего госу¬дарственного или муниципального образования, которые обеспе¬чивают выполнение задач общего для них значения, создают фи¬нансовую основу для осуществления функций органов государст¬венной власти и местного самоуправления
В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образова¬ния денежный фонд, который находится в распоряжении соот¬ветствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвиж¬но, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денеж¬ных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех обществен¬ных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, то есть в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач госу¬дарственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.
В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финан¬совых ресурсов государства.
Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и ис¬пользования централизованного денежного фонда государствен¬ного или муниципального образования, утверждаемый соответст¬вующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отно¬шений.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 1) установлена основная право¬вая форма этого акта применительно к бюджетам разных уров¬ней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации ут¬верждаются в форме соответствующих законов, местные (муни¬ципальные) — в форме решений представительных органов мест¬ного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме допол¬няются финансово-плановые акты органов исполнительной влас¬ти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).
Подобная правовая форма бюджета (закон представительного органа власти) действует и в большинстве зарубежных стран в те¬чение ряда столетий.
Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова¬ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен¬ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранитель¬ные органы.
Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С по¬мощью бюджета реализуются государственные (разных уров¬ней) и местные программы по развитию и нормальному функ¬ционированию отраслей экономики, по проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей при¬родной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравнива¬нию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей тер¬ритории.
Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон¬дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообраз¬ного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местно¬го самоуправления.
Значение государственного бюджета обусловлено не только ве¬личиной концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.
Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития.
Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые в связи с таким государственным устройством стороны: он способ¬ствует реализации региональной и национальной политики в Рос¬сийской Федерации. Среди основных целей региональной поли¬тики определены: создание единого экономического пространст¬ва, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в созда¬нии всем народам России условий для их полноправного социаль¬ного и национально-культурного развития, укрепления общерос¬сийской общности на основе соблюдения прав человека.
Бюджет способствует также развитию международных связей России, а также укреплению ее взаимоотношений с государства¬ми СНГ. Например, из федерального бюджета на 2002г. выделены были средства на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ в сумме до 2 330 190,4 тыс. руб., в том числе пре¬дельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Бело¬руссии) до 1 672 914,5 тыс. руб. и в бюджет Евразийского эконо¬мического сообщества — до 33 314,1 руб.
Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.
Бюджет как экономико-правовое явление выполняет следующие функции:
1. распределительно-перераспределительную;
2. общетеоретическую;
3. аналитическую;
4. контрольную;
5. критическую
Значение распределительно-перераспределительной функции обусловливается тем, что через бюджет осуществляется формиро¬вание государственных финансов и их распределение (использова¬ние). При этом считается, что, с экономической точки зрения, через бюджет осуществляется распределение и перераспределение вало¬вого внутреннего продукта, что придает бюджету макроэкономиче¬ское регулятивное значение. Общетеоретическая функция бюдже¬та заключается в его назначении способствовать развитию экономи¬ческой (финансовой) и юридической (бюджетное право) науки и науки об обществе, государстве и экономике вообще (например, способствовать развитию науки государственного управления, об¬щей теории финансов).
Аналитическая и контрольная функции бюджета состоят в классификации и систематизации действующих потребностей и воз¬можностей, контроле над их объемами. Значение критической функции бюджета заключается прежде всего в выявлении в процес¬се бюджетных отношений недостатков законодательства и пробелов позитивного права в сфере бюджетной деятельности, установлении несоответствий правовых норм экономической действительности задачам государственного регулирования экономики и интересам государства. В широком смысле эта функция направлена на повы¬шение эффективности норм законодательства.
Функции бюджета взаимозависимы и как бы вытекают одна из другой. Наука о бюджетной деятельности развивается в рамках фи¬нансовой науки, тесно взаимосвязана и активно использует (при¬творяет в жизнь, реализуя на практике) передовые научные дости¬жения российского права и экономической мысли. Таким образом, функции реализуют сущность бюджета как экономико-правовой ка¬тегории .
Под внебюджетными фондами понимается форма образо¬вания и расходования денежных средств, образуемых вне феде¬рального бюджета, бюджетов субъектов Федерации или местных бюджетов. Бюджеты и внебюджетные фонды могут существовать только в правовой форме, т.е. в виде разработанных в соответствии с методологией бюджетного планирования и принятых в установлен¬ной законодательством процедуре нормативных правовых актов.
В настоящее время используются различные классификации ви¬дов бюджетов и внебюджетных фондов. Однако показательно, что наиболее распространенным критерием выступает их принадлеж¬ность к тому или иному уровню бюджетной системы России. Исхо¬дя из такого критерия, как правило, различают бюджеты:
1. федеральный и государственных внебюджетных фондов;
2. субъектов Федерации и территориальных государственных вне¬бюджетных фондов;
3. местные бюджеты и местных внебюджетных фондов. В нашей стране расчленение единого государственного бюджета СССР на три самостоятельные части (федеральный, субъектов Фе¬дерации и местный) произошло только в 1991 году. Это стало важ¬ным направлением модернизации государственных финансов и ша¬гом к демократизации финансовых отношений. В том же направле¬нии действовали переход к налогам как главному способу обеспече¬ния доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это и привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве
. #Бюджетное право.
В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи¬нансового права — бюджетным правом.
Бюджетное право — центральный раздел особенной части фи¬нансового права, это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере бюджетной деятельности, по поводу планирования формирования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального, регионального и местного бюджетов, а также гос. и местных внебюджетных фондов.
Бюджетное право отличается от других подразделений и ин¬ститутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует.
Предмет бюджетного права – общественные отношения по поводу планирования формирования, распределения и использования средств бюджетов, а также гос. и местных внебюджетных фондов. Они в совокупности называются бюджетными правоотношениями.
БК РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в рос¬сийском законодательстве понятие — бюджетное обязательст¬во. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполня¬ющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возни¬кающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджет¬ной росписью.
Такая общая характеристика бюджетного права и его пред¬мета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами фи¬нансового права.
С этой целью в бюджетном праве можно вы¬делить следующие блоки норм, которые закрепляют и регули¬руют:
а) бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;
б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд¬жетами;
в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализа¬ции бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюд¬жета.
Важнейшими принципами бюджетного права являются прин¬ципы федерализма и развития местного самоуправления, свойст¬венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они на¬ходят специфическое проявление.
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые при¬зван федеральный бюджет.
Принцип развитая местного самоуправления выражается в закреплении права муниципальных образований на местный бюджет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Фе¬дерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу¬альные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюд¬жетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процеду¬ры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т.е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т.д., фор¬мы взаимоотношений органов государственной власти, мест¬ного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организаци¬онно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осущест¬вления.
. #Бюджетные правоотношения
Бюджетные правоотношения определяются как вид финансовых правоотношений, урегулированных нормами бюджетного права.
Бюджетные правоотношения — это охраняемые государством общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере, которые представляют собой социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей, предусмотренных нормами бюд¬жетного права.
Основания возникновения, изменения и прекращения бюджет¬ных правоотношений предусмотрены в бюджетном законодательст¬ве. Согласно положениям статьи 1 БК РФ по своей правовой при¬роде, сущности и значению эти правовые отношения могут быть охарактеризованы как социально значимые общественные отноше¬ния сложносоставного характера.
Они состоят из следующих со¬ставных частей (совокупности правовых отношений):
1. отношений, возникающих между субъектами бюджетных пра¬воотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2. отношений, возникающих между субъектами бюджетных пра¬воотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюд¬жетов всех уровней бюджетной системы России, утверждения и ис¬полнения бюджетов всех уровней бюджетной системы России, кон¬троля над их исполнением;
3. отношений, возникающих в процессе привлечения к ответствен¬ности за совершение бюджетных правонарушений.
Наряду с этими признаками, бюджетные правоотношения, как и любые иные правоотношения, характеризуются теорией права на¬личием волевого, а в некоторых случаях идеологического характе¬ра, так как право и связанные с ним явления всегда выражают госу¬дарственную волю и государственную идеологию.
Структура и состав бюджетных правоотношений. Любые правоотношения в юридической науке рассматривается как общественно-правовые явления, имеющие определенную структуру и состав. Под составом каждого конкретного бюджетного право¬отношения понимается совокупность его участников, субъектов бюджетных правоотношений. В соответствии с системным подхо¬дом права и обязанности субъектов (налогоплательщиков, бюджет¬ных органов и т.д.) в составе бюджетного правоотношения высту¬пают в качестве юридических свойств этих участников.
Под структурой бюджетных правоотношений пони¬мается внутреннее строение и взаимосвязь элементов правоотноше¬ния.
Структуру бюджетных правоотношений, как, впрочем, струк¬туру любых правовых отношений, образуют следующие три эле¬мента: 1) субъекты, 2) содержание правоотношения и 3) объекты. Субъекты бюджетных правоотношений — это его участники (стороны).
Юридическое содержание бюджетных правоотношений образу¬ют субъективные права и юридические обязанности субъектов — участников общественных отношений. Материальное содержание бюджетных правоотношений представляет собой поведение сторон (действие либо бездействие), связанное с реализацией принадлежащих им прав и обязанностей.
Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по пово¬ду чего или ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в правовую связь. В качестве объекта правоотноше¬ний выступают разнообразные материальные блага.
В финансово-правовой литературе в качестве объекта бюд¬жетных правоотношений, как правило, указываются финансовые средства. Таким образом, в качестве объекта бюджетных правоот¬ношений выступают разнообразные материальные (например, де¬нежные средства в виде доходов или расходов бюджетов) и нема¬териальные блага (например, публичный правопорядок в бюджет¬ной сфере).
Виды участников бюджетных правоотношений. В бюд¬жетном законодательстве не содержится исчерпывающего перечня участников (субъектов) бюджетных отношений. При этом многие из участников бюджетных отношений наделены специальной ком¬петенцией в бюджетной сфере — особыми функциями, правами, обязанностями, ибо бюджетное строительство в том или ином виде входит в предмет их ведения.
• Участниками бюджетных правоотношений выступают:
• Россия;
• субъекты Федерации и муниципальные образования;
• Президент РФ;
• органы государственной власти (исполнительные и законода¬тельные органы) России и субъектов Федерации:
• органы государственных внебюджетных фондов;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• бюджетные учреждения;
• государственные и муниципальные предприятия и иные получатели бюджетных средств;
• органы денежно-кредитного регулирования;
• кредитные организации, осуществляющие операции с бюджет¬ами средствами.