Понятие, содержание и виды административного надзора
Важную роль в достижении целей, поставленных перед орга-
нами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением
правовых норм, т. е. надзор.
Известно, что контроль — атрибут административной влас-
ти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за
законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с
правовых, научных, социально-политических, организационно-
технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения
свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от
чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя
им возможность осуществлять только надзор. А когда между
проверяющими и проверяемыми нет организационной подчи-
ненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для
предотвращения вмешательства в оперативную деятельность
субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.
Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России
в наше время существуют три типа надзора: *
судебный;
прокурорский;
административный.
Последний — самый большой по объему и разнообразию.
Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он
значительно отличается и от судебного, и от прокурорского
надзора.
Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности
являются структурные подразделения государственной админи-
страции, субъекты публичной исполнительной власти1.
Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского
надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель
административного надзора — обеспечение безопасности граж-
дан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил го-
сударственная администрация осуществляет главным образом
для предупреждения вредных для общества действий, событий,
проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и
т. д.), уменьшения тяжести их последствий.
В-третьих, административный надзор всегда специализиро-
ван, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и
др.), а не на соблюдение законности в целом.
В-четвертых, административный надзор за конкретными
объектами производится систематически. Он носит инициатив-
ный характер, проводится не только в связи с поступлением
сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов вла-
сти, в плановом порядке.
В-пятых, административный надзор осуществляется, как
правило, субъектами функциональной власти, наделенными
надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллек-
тивные субъекты, за которыми производится надзор, организа-
ционно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.
В-шестых, административный надзор связан с широким при-
менением административного принуждения. Надзорные струк-
туры наделены большими юрисдикционными полномочиями,
правом применять меры административного пресечения и ад-
министративные наказания.
Таким образом, административный надзор — надведомствен-
ный, специализированный, систематический контроль государ-
ственной администрации за соблюдением гражданами и орга-
низациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны,
он средство административного воздействия, вид исполнитель-
но-распорядительной деятельности, а с другой — часть государ-
ственного надзора, средство обеспечения режима законности.
В системе регулятивного административного надзора можно
выделить две разновидности:
за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми
теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, та-
моженные и иные правила;
за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.
Существует еще одна разновидность рассматриваемого
способа административного воздействия — надзор за лицами,
совершившими преступления. Этот правоохранительный ад-
министративный надзор носит принудительный характер, осу-
ществляется органами внутренних дел за теми, кто был осуж-
ден.
Многочисленные надзорные службы государственной адми-
нистрации можно разделить на три группы:
1) специализированные надзорные ведомства, главной зада-
чей которых является систематический надведомственныи кон-
троль за соблюдением специальных правил, например Феде-
ральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
2) государственные инспекции и иные структурные подраз-
деления, входящие в состав федеральных органов исполнитель-
ной власти, например Государственная инспекция безопаснос-
ти дорожного движения МВД России, Российская транспорт-
ная инспекция Минтранса России, органы государственного
пожарного надзора МЧС России и др.;
3) разнообразные организационные структуры (ведомства,
органы, структурные подразделения органов), которые осуще-
ствляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это,
например, Государственный комитет РФ по стандартизации и
метрологии.
Содержание административного надзора можно раскрыть,
назвав основные направления этой деятельности.
1. Правотворчество, участие в определении правового режи-
ма поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных
структур сами утверждают специальные правила (налоговые,
таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствую-
щих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, пра-
вительственных и ведомственных актов).
2. Организационно-массовая и материально-техническая
предупредительная деятельность. Субъекты административного
надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний
(правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.),
координацию и методическое руководство соответствующей
деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую
работу.
3. Предварительный контроль. В частности, проведение эк-
спертиз, выдача заключений на проекты строительства соору-
жений, производства продукции и т. д. Многие надзорные служ-
бы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности,
осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на
предприятиях общественного питания, с секретными материа-
лами, наркотическими средствами, к управлению транспортны-
ми средствами). В этом ряду государственные аттестации, акк-
редитации, сертификации, клеймение метрологических средств,
ювелирных изделий.
4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соот-
ветствующими отношениями, действиями, состоянием окружа-
ющей среды и материальных ценностей. Основной формой над-
зорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах.
Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требо-
вать представления справок, отчетов и иных документов, брать
объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмот-
ры, обследования на местах, направлять материалы специалис-
там, требовать проведения-экспертиз, обследований, инвента-
ризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию не-
счастных случаев.
Систематически проводятся проверки соблюдения организа-
циями и гражданами санитарных, противопожарных, таможен-
ных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных
средств, государственные испытания средств измерений.
5. Применение мер пресечения неправомерных действий в
целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а так-
же предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воз-
действия окружающей среды.
6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъ-
екты государственного надзора вправе сами применять к винов-
ным такие административные наказания, как предупреждение,
штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только со-
ставлять протоколы об административных правонарушениях,
проводить расследование.
нами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением
правовых норм, т. е. надзор.
Известно, что контроль — атрибут административной влас-
ти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за
законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с
правовых, научных, социально-политических, организационно-
технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения
свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от
чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя
им возможность осуществлять только надзор. А когда между
проверяющими и проверяемыми нет организационной подчи-
ненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для
предотвращения вмешательства в оперативную деятельность
субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.
Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России
в наше время существуют три типа надзора: *
судебный;
прокурорский;
административный.
Последний — самый большой по объему и разнообразию.
Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он
значительно отличается и от судебного, и от прокурорского
надзора.
Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности
являются структурные подразделения государственной админи-
страции, субъекты публичной исполнительной власти1.
Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского
надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель
административного надзора — обеспечение безопасности граж-
дан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил го-
сударственная администрация осуществляет главным образом
для предупреждения вредных для общества действий, событий,
проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и
т. д.), уменьшения тяжести их последствий.
В-третьих, административный надзор всегда специализиро-
ван, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и
др.), а не на соблюдение законности в целом.
В-четвертых, административный надзор за конкретными
объектами производится систематически. Он носит инициатив-
ный характер, проводится не только в связи с поступлением
сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов вла-
сти, в плановом порядке.
В-пятых, административный надзор осуществляется, как
правило, субъектами функциональной власти, наделенными
надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллек-
тивные субъекты, за которыми производится надзор, организа-
ционно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.
В-шестых, административный надзор связан с широким при-
менением административного принуждения. Надзорные струк-
туры наделены большими юрисдикционными полномочиями,
правом применять меры административного пресечения и ад-
министративные наказания.
Таким образом, административный надзор — надведомствен-
ный, специализированный, систематический контроль государ-
ственной администрации за соблюдением гражданами и орга-
низациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны,
он средство административного воздействия, вид исполнитель-
но-распорядительной деятельности, а с другой — часть государ-
ственного надзора, средство обеспечения режима законности.
В системе регулятивного административного надзора можно
выделить две разновидности:
за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми
теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, та-
моженные и иные правила;
за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.
Существует еще одна разновидность рассматриваемого
способа административного воздействия — надзор за лицами,
совершившими преступления. Этот правоохранительный ад-
министративный надзор носит принудительный характер, осу-
ществляется органами внутренних дел за теми, кто был осуж-
ден.
Многочисленные надзорные службы государственной адми-
нистрации можно разделить на три группы:
1) специализированные надзорные ведомства, главной зада-
чей которых является систематический надведомственныи кон-
троль за соблюдением специальных правил, например Феде-
ральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
2) государственные инспекции и иные структурные подраз-
деления, входящие в состав федеральных органов исполнитель-
ной власти, например Государственная инспекция безопаснос-
ти дорожного движения МВД России, Российская транспорт-
ная инспекция Минтранса России, органы государственного
пожарного надзора МЧС России и др.;
3) разнообразные организационные структуры (ведомства,
органы, структурные подразделения органов), которые осуще-
ствляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это,
например, Государственный комитет РФ по стандартизации и
метрологии.
Содержание административного надзора можно раскрыть,
назвав основные направления этой деятельности.
1. Правотворчество, участие в определении правового режи-
ма поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных
структур сами утверждают специальные правила (налоговые,
таможенные и т. п.), в других — готовят проекты соответствую-
щих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, пра-
вительственных и ведомственных актов).
2. Организационно-массовая и материально-техническая
предупредительная деятельность. Субъекты административного
надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний
(правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.),
координацию и методическое руководство соответствующей
деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую
работу.
3. Предварительный контроль. В частности, проведение эк-
спертиз, выдача заключений на проекты строительства соору-
жений, производства продукции и т. д. Многие надзорные служ-
бы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности,
осуществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на
предприятиях общественного питания, с секретными материа-
лами, наркотическими средствами, к управлению транспортны-
ми средствами). В этом ряду государственные аттестации, акк-
редитации, сертификации, клеймение метрологических средств,
ювелирных изделий.
4. Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соот-
ветствующими отношениями, действиями, состоянием окружа-
ющей среды и материальных ценностей. Основной формой над-
зорной деятельности является непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах.
Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требо-
вать представления справок, отчетов и иных документов, брать
объяснения у должностных лиц и граждан, проводить досмот-
ры, обследования на местах, направлять материалы специалис-
там, требовать проведения-экспертиз, обследований, инвента-
ризаций, участвовать в работе комиссий по расследованию не-
счастных случаев.
Систематически проводятся проверки соблюдения организа-
циями и гражданами санитарных, противопожарных, таможен-
ных, автодорожных правил, технические осмотры транспортных
средств, государственные испытания средств измерений.
5. Применение мер пресечения неправомерных действий в
целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а так-
же предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воз-
действия окружающей среды.
6. Привлечение виновных к ответственности. Многие субъ-
екты государственного надзора вправе сами применять к винов-
ным такие административные наказания, как предупреждение,
штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только со-
ставлять протоколы об административных правонарушениях,
проводить расследование.