Теория разделения власти в Российском государстве. Институт президентства. Инструменты сдержек и противовесов.
Принцип разделения властей относится к числу классических принципов буржуазного конституционализма. Как политический принцип организации государственной власти он был теоретически обоснован идеологами буржуазии и получил затем свое конституционное оформление. В разделении властей, а точнее в умении "комбинировать" власти, с тем чтобы одна могла сдерживать и уравновешивать другую, французский философ Ш. Монтескье видел прочную гарантию свободы в обществе. Главный тезис Монтескье сводится к следующему: политическая свобода несовместима со злоупотреблениями, неизбежными при сосредоточении всей полноты власти в одном лице или государственном органе, и, наоборот, ей благоприятствует умеренное правление с разделением властей. Под разделением властей философ понимал установление такого порядка в государстве, при котором три власти - законодательная, исполнительная и судебная - отделены одна от другой и вверены различным государственным органам.
Принцип разделения властей обеспечивает предметно-функциональную и структурную обособленность высших органов государственной власти и, следовательно, их относительную самостоятельность и независимость друг от друга. Иными словами, речь идет о такой организации государственной власти (государственного механизма), которая предполагает наличие институционализированной системы органов, которым присуща структурно-функциональная определенность и которые действуют в пределах системы как относительно автономные компоненты. В этом смысле принцип разделения властей служит в известной степени критерием демократизма политической системы общества: его реализация возможна только в рамках демократического режима. Причем особое значение приобретает самостоятельность и независимость парламента как общенационального представительного учреждения, в верховенстве которого и воплощается главным образом идея народного суверенитета. Одно из главных требований доктрины - органам исполнительной власти запрещается непосредственно участвовать в принятии законов. Право на их издание признается исключительно за выборным представительным органом - парламентом.
В России принцип разделения властей как конституционный принцип организации и осуществления государственной власти введен Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ст. 10). Соответственно, в системе государственных органов на федеральном и региональном уровне различаются законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти и органы судебной власти.
Нельзя не заметить, что в современных демократических государствах все большее предпочтение отдается принципу координации и сотрудничества органов, осуществляющих государственную власть.
Особое, доминирующее положение в системе органов государственной власти занимают выборные представительные органы власти - парламенты. Парламент является высшим законодательным органом государства. Только ему как общенациональному представительному учреждению принадлежит право обсуждать и принимать законы государства, утверждать основной финансовый документ страны - государственный бюджет - и контролировать его выполнение. В парламентарных республиках парламент формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.
Глава государства (президент, монарх) традиционно рассматривается как высшее должностное лицо и представитель государства в международных отношениях. Нередко он - глава исполнительной власти. При этом президент, например, не может заниматься какой-либо другой профессиональной деятельностью. Он возглавляет всю систему государственных органов и юридически обладает весьма широкими полномочиями. В президентских республиках не только юридическое, но и фактическое положение главы государства достаточно значимо. Причем сфера полномочий президентской власти постоянно расширяется. В некоторых современных странах (преимущественно с парламентскими формами правления) институт главы государства, по существу, утратил свою политическую роль и положение самого главы государства сведено лишь к внешней атрибутике власти: он принимает весьма скромное, незначительное участие в осуществлении государственной политики.
Конституции многих стран содержат положения, характеризующие роль президента в системе государственных органов. Эта роль в основном выражается том, что президент является главой государства, гарантом национальной независимости и территориальной целостности, верховным главнокомандующим вооруженных сил, представителем государства в международных отношениях. Президент следит за соблюдением конституции, олицетворяет единство нации и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов. (Заметим при этом, что правовое положение президента и монарха, осуществляемые ими функции во многом идентичны.)
Порядок выборов президента в современных государствах неодинаков. Президент Французской Республики избирается путем всеобщего и прямого голосования; Президент Греции - Палатой депутатов, в Индии Президент избирается членами коллегии выборщиков, состоящих из выборных членов обеих Палат Парламента и выборных членов Законодательных собраний штатов; в Италии Президент Республики - Парламентом на совместном заседании палат. В США выборщики собираются по своим штатам и голосуют по бюллетеням за президента и вице-президента, из которых хотя бы один не должен быть жителем одного с ними штата.
В сфере международных отношений президент представляет государство в международных отношениях; назначает и отзывает полномочных представителей государства в других государствах; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей других государств; руководит дипломатическими переговорами и заключает договоры с иностранными государствами, представляя их на ратификацию парламента, либо лично ратифицирует и денонсирует международные договоры (если это не требует предварительного разрешения парламента).
Полномочия президента во взаимоотношениях с высшим представительным органом власти в основном заключаются в следующем: президент обращается к парламенту с посланиями; обнародует и проводит в жизнь законы, принятые парламентом, обеспечивая в области государственного управления их точное соблюдение; созывает внеочередные сессии парламента, в соответствии с законом о выборах назначает выборы высшего представительного органа власти. Вопросы войны и мира президент, как правило, решает с согласия парламента.
В области государственного управления президент назначает премьер-министра и по его предложению - членов правительства (в республиках с президентской формой правления), назначает других государственных служащих; а также судей, награждает орденами и почетными званиями; осуществляет право помилования; в случаях, предусмотренных конституцией, назначает референдум. Президент является главой вооруженных сил; в установленном законом порядке объявляет чрезвычайное и военное положение.
Президент или лицо, выполняющее функции президента, перед вступлением в должность приносит присягу. Президент может быть смещен с поста в результате предусмотренной законом процедуры привлечения его к ответственности. Так, в соответствии с Конституцией США президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если в порядке импичмента будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках.
В парламентарных республиках глава государства обладает правом роспуска нижней палаты парламента, в президентских - глава государства правом роспуска парламента не обладает, однако его полномочия более обширны и значительны, поскольку он одновременно является и главой правительства.
Правительство - высший коллегиальный исполнительный орган, осуществляющий руководство государственным управлением, общее руководство экономикой и социально-культурной жизнью общества, охрану прав и свобод граждан. Его основная задача - проводить в жизнь законы, принятые парламентом. Правительство - орган, отвечающий за проведение социально-экономической политики в государстве, и неслучайно в некоторых современных европейских странах до 90% парламентских актов исходят от президента и (или) правительства. Согласно парламентской практике современных демократических государств проекты законов о введении или отмене налогов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, могут быть внесены в парламент только при наличии заключения правительства. Это дает возможность правительству, отвечающему за исполнение государственного бюджета, расходование финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание законов, играющих важную роль в жизни государства.
Правительству подчинен, как правило, мощный административно-управленческий аппарат. Значительную его часть составляет чиновничество различных департаментов, министерств и ведомств, обладающее зачастую весьма существенными привилегиями.
Как высший орган исполнительной власти правительство осуществляет деятельность, направленную на исполнение законов и оперативное управление государственными делами. Важной задачей правительства является обеспечение порядка в обществе и прав граждан. Отсюда и наличие сложной, бюрократически разветвленной системы управленческих органов (аппарата управления) и мощного "отряда" чиновников.
Органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, государственные службы и органы других наименований) формируются с учетом стоящих перед ними задач и характером осуществляемых ими функций. Эффективность работы таких органов в значительной степени зависит от продуманного и четкого разграничения полномочий между ними.
Порядок формирования органов исполнительной власти в разных странах неодинаков. В России, например, согласно Конституции РФ 1993 г. структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства и утверждается Президентом. Конституция РФ наделяет федеральные органы исполнительной власти правом создавать (помимо центрального аппарата) свои территориальные органы в субъектах Федерации.
Некоторое представление о примерной структуре органов исполнительной власти современного государства (без органов, обеспечивающих правопорядок и охрану безопасности государства) может дать структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Она включает: федеральные министерства (по атомной энергии, по налогам и сборам, по связи и информатизации, образования, культуры, финансов, природных ресурсов и др.); государственные комитеты Российской Федерации (по статистике, по физической культуре, спорту и туризму, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др.); федеральные комиссии России (по рынку ценных бумаг, энергетическая комиссия); федеральные службы России (архивная служба, земельного кадастра, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.); Российские агентства (авиационно-космическое агентство, по системам управления, по государственным резервам и др.); федеральные надзоры России (горный и промышленный надзор, по ядерной и радиационной безопасности); иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ).
В механизме государства именно управленческий аппарат (система органов исполнительной власти) подвержен наиболее частым структурным перестройкам. Об этом свидетельствуют многочисленные правительственные кризисы и смены состава кабинетов министров в современных европейских государствах, частые структурные перестройки органов исполнительной власти в России после 1993 г.
В механизм многих государств входят также муниципалитеты, т.е. выборные органы власти на местах и их исполнительный аппарат. В России согласно Конституции РФ 1993 г. местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В демократических государствах судебные органы, а также армия, полиция, разведка, принудительные учреждения (тюрьмы) используются главным образом для защиты конституционного строя и государственной безопасности.
Основной задачей суда является защита прав и свобод граждан, осуществление правосудия, охрана правопорядка, обеспечение законности и общественной безопасности. В системе судебных органов могут быть суды общей юрисдикции (в том числе военные суды), конституционные суды (высшие органы конституционного надзора и контроля), арбитражные суды, административные суды. В разных странах структура судебных органов имеет свои особенности. Звеньями судебной системы (как совокупности судебных органов, обладающих различной компетенцией) могут быть верховные суды, окружные, апелляционные и т.д. Существует дифференциация судебных органов в зависимости от категорий рассматриваемых дел (гражданские, уголовные дела) и специализации судей. В некоторых государствах действуют мировые суды. Они являются низшим звеном судебной системы и рассматривают, как правило, незначительные (мелкие) гражданские и уголовные дела в упрощенном порядке.
Современные демократические государства закрепили в своих конституциях главные принципы организации и деятельности судебных органов: независимость и неприкосновенность судей, доступность правосудия, гласность и подзаконный характер деятельности (судебные органы действуют на основе закона и не вправе отступать от требований закона), состязательность, национальный язык судопроизводства.
Важное место органов правосудия в системе государственного механизма предопределено правовыми гарантиями самостоятельности и независимости осуществления судебной деятельности, особым порядком создания и формирования судов (жесткие требования к кандидатам на судейские должности, четко установленный порядок их выдвижения и т.п.). Самостоятельность судебной деятельности означает, что суды действуют независимо от других органов государственной власти, а принимаемые судом решения не нуждаются в санкционировании какими-либо государственными органами: судебные акты могут быть отменены только вышестоящими судами в соответствии с установленными процедурами. В то же время ни один иной государственный орган не вправе присвоить себе полномочия по осуществлению судебной деятельности, которая является исключительной прерогативой суда. Жизнь, имущество и достоинство судей в демократическом государстве, как правило, находятся под защитой государства.
Одно из центральных мест в системе государственных правоохранительных органов занимает прокуратура. В России органы прокуратуры представляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. К органам прокуратуры относятся также военные и другие специализированные прокуратуры (например, по надзору за законностью в местах лишения свободы).
В компетенцию прокуратуры входит осуществление уголовного преследования, защита законности. Прокуратура является органом, осуществляющим надзор за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. На органы прокуратуры возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, производство (наряду с органами внутренних дел и органами государственной безопасности) предварительного расследования.
Деятельность прокуратуры реализуется в специфических, присущих именно органам прокуратуры, формах и методах: принесение протеста, представления прокурора, принятие постановления, направление прокурором предупреждения о недопустимости нарушений и др. В судебных заседаниях прокуроры участвуют в качестве государственных обвинителей.
В систему государственных органов входят также органы налоговой полиции, органы таможенного контроля, государственные нотариальные конторы и др.
Нотариат представляет собой систему органов, в функции которых входит засвидетельствование документов и их копий, удостоверение сделок, договоров, доверенностей, оформление наследственных прав, принятие мер к охране наследственного имущества и т.д. Основной задачей нотариата является охрана прав и законных интересов граждан и организаций, оказание им содействия в осуществлении этих прав и интересов, обеспечение законности и правопорядка. Деятельность нотариата осуществляется с соблюдением тайны совершаемых нотариальных действий.
Важным и весьма специфическим институтом современного демократического государства является институт "омбудсмена" - Уполномоченного по правам человека. Законодательство Российской Федерации определяет его как гаранта в виде государственной защиты прав граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, их соблюдения государственными органами, должностными лицами государственных и общественных организаций, органами местного самоуправления. Задачи, стоящие перед Уполномоченным по правам человека, предполагают независимый характер его деятельности: он не может находиться на государственной службе или быть членом какой-либо политической партии или иного общественного объединения. Независимость деятельности Уполномоченного гарантируется его иммунитетом.
К основным направлениям деятельности Уполномоченного по правам человека относятся: рассмотрение индивидуальных жалоб, случаев массовых нарушений прав и свобод, инспектирование деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, условий содержания подозреваемых в местах предварительного заключения и т.д.
Традиционно в демократических государствах назначает на эту должность и освобождает от нее парламент. В настоящее время в парламентской практике все чаще встречаются случаи назначения нескольких уполномоченных по правам человека (уполномоченные по правам инвалидов, детей, военнослужащих).
До тех пор пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного нападения, демократические государства будут вынуждены поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности и неприкосновенности своей территории. Для этого демократическое государство располагает боеспособной армией (вооруженными силами), органами внешней разведки и контрразведки, пограничными, железнодорожными и другими специальными войсками. Армия, кроме того, необходима для выполнения международных обязательств государства.
Особая роль в обеспечении законности и защите правопорядка принадлежит органам внутренних дел. Полиция (милиция) обеспечивает общественный порядок и безопасность граждан, борется с преступностью.
Определенную роль в системе государственных органов играют вспомогательные, обслуживающие структуры, а также разного рода государственные учреждения, предприятия, организации и публичные службы. Это, прежде всего, государственные организации, учреждения, службы, призванные оказывать общественные услуги, но не наделенные полномочиями властного характера: системы телефонной и почтовой связи, транспортные и энергетические системы, научные и образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и т.д.
В систему механизма государства входят и особые государственные учреждения, способствующие реализации принимаемых государственными органами решений. Речь идет о системе принудительных учреждений, исполнительном аппарате судебных, других правоохранительных органов (судебные исполнители, судебные приставы, тюремные надзиратели и т.д.).
Для проведения своей политики и более эффективной реализации функций государство использует средства идеологического воздействия и, прежде всего, средства массовой информации, которые находятся в государственной собственности (печать, телевидение, радио).
Очевидно, что разносторонняя деятельность органов, служб, других структур, составляющих механизм государства, требует соответствующего материально-технического и финансового обеспечения. Оно реализуется через такие формы, как составление государственного бюджета, государственное регулирование налогов и сборов, управление принадлежащей государству собственностью. Кроме того, деятельность государственных органов, учреждений и служб обеспечивается наличием разного рода материальных (вещественных) "придатков": система охраны, транспорт, средства связи, помещения, коммуникации и т.п.
С развитием государства могут появляться новые разновидности государственных органов. В условиях научно-технического прогресса более отчетливой становится тенденция к дифференциации и специализации государственных органов и вместе с тем совершенствуется механизм взаимодействия между различными системами государственных органов и между конкретными органами (сотрудничество и координация) в решении общих государственных задач.