#Теория бюрократии М.Вебера.Западные и восточные типы бюрократии
Бюрократия. Под бюрократией обычно понимается организа¬ция, состоящая из ряда официальных лиц, должности и посты кото¬рых образуют иерархию и которые различаются формальными права¬ми и обязанностями, определяющими их действия и ответственность. Термин "бюрократия" французского происхождения, от слова «бюро» — офис, контора. Формы правления бюрократии заимствованы из клас¬сических греческих полисов: власть немногих — олигархия, власть од¬ного — автократия, власть всех, т.е. народа — демократия.
Бюрократия в современном виде возникла в Евро¬пе в начале XIX в. и сразу же стала означать, что официальные долж¬ности, чиновники и управляющие, обладающие специальными знания¬ми и компетенцией, становятся ключевыми фигурами в управлении. Возникновение бюрократии в обществе с развивающейся фабричной системой, усложнением структуры организованных групп было, безусловно, явлением прогрессивным. Бюрократия имела доступ ко всем рычагам управления и потому была всесильна и подчинялась только «интересам дела»; она обеспечивала четкость и однознач¬ность потоков информации в организациях. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным. Идеальный тип бюрократа, его отличительные свой¬ства лучше всего описаны М. Вебером. В соответствии с уче¬нием М. Вебера для бюрократии характерны следующие свойства:
- личности, входящие в органы управления организации, лично свободны и действуют только в рамках «безличных» обязанностей, су¬ществующих в данной организации. «Безличный» здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивиду, который может занимать их в определенный момент времени;
- ярко выраженная иерархия должностей и позиций. Это озна¬чает, что определенная должность будет доминирующей над всеми ни¬жестоящими и зависимой по отношению к должностям, находящим¬ся выше ее. При иерархических отношениях индивид, занимающий определенную должность, может принимать решения относительно ин¬дивидов, занимающих более низкие должности, и подчиняется реше¬ниям лиц, находящихся на более высоких должностях;
- ярко выраженная спецификация функций каждой из должно¬стей и позиций. Предполагается компетентность индивидов в каждой должности по узкому кругу проблем;
- индивиды нанимаются и продолжают работу на основе кон¬тракта;
- отбор действующих индивидов производится на основании их квалификации;
- людям, занимающим должности в организациях, выплачивают зарплату, размер которой зависит от занимаемого ими уровня в ие¬рархии;
- бюрократия представляет собой карьерную структуру, в кото¬рой продвижение производится по заслугам или по старшинству, не¬зависимо от суждений начальника;
- должность, занимаемая индивидом в организации, рассматри¬вается им как единственное или, по крайней мере, главное занятие;
- деятельность представителей бюрократии основывается на строгой служебной дисциплине и подлежит контролю.
Определив специфические свойства бюрократии, М. Вебер разра¬ботал таким образом идеальный тип управления организации. Бюро¬кратия в таком идеальном виде представляет собой наиболее эффек¬тивную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют строгая ответственность за каждый участок работы, координация в решении задач, оптимальное действие безличных пра¬вил, четкая иерархическая зависимость.
Однако такое идеальное положение не существует в действитель¬ности, более того, бюрократия, первоначально предназначенная для достижения целей организации, на деле часто отходит от них и на¬чинает не только работать вхолостую, но и тормозить все прогрес¬сивные процессы. Причинами являются наличие неофициальных структур, противоречивых интересов подгрупп внутри бюрократии, а также закостенелости формальных норм, ведущих к неэффективности.
Отрицательные качества, присущие бюрократии, частично анали¬зируются в модели бюрократии Р. Мертона.
Р. Мертон полагает, что постоянное неукоснительное следование формальным правилам, уступчивость и конформизм, проявляющие¬ся при этом, в конечном счете, приводят к потере индивидами спо¬собности принимать самостоятельные решения. Постоянная опора на правила и руководства к действию приводит к тому, что они стано¬вятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной за¬дачей и результатом. Все это обуславливает отказ представителей бю¬рократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Р. Мертон назвал данное явление «обучением неспо¬собности». Следствием такого «обучения» является стереотипный бю¬рократ, не имеющий воображения и способности к творчеству, негибкий в применении официальных норм и правил в ситуациях, простых и ясных для всех, кроме него. Другое следствие бюрократизации — кастовость, замкнутость бюрократов, возвышение их над другими людьми, попытка показать, что они знают тайные пружины управлен¬ческого механизма.
Модель бюрократии Р. Мертона начинается с требований уста¬новления контроля над элементами социальной структуры органи¬зации. Эти требования заключаются в попытке создания у членов организации необходимого поведения и мотивации на выполнение заданий. Руководитель-бюрократ в таких условиях начинает забо¬титься прежде всего о безопасности своего положения, а потому пред¬почитает опираться на формальные правила и свою формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все бо¬лее утрачивает контроль за ситуацией. Это заставляет его еще боль¬ше заботиться об упрочении и защите своего служебного положе¬ния. Круг замыкается. Руководитель не может обеспечивать надле¬жащий контроль и принятие обоснованных управленческих ре¬шений.
Несмотря на изначально заложенную в бюрократии опасность потери компетенции и «обюрокрачивания» деятельности в сфере управления, такая форма управления в настоящее время является единственно работоспособной и приемлемой. Поэтому одна из основных задач современного управления изменение роли бюрократии в дея¬тельности организации в соответствии с принципами, разработанны¬ми М. Вебером. Путь к достижению этой цели многие исследователи видят в изменении установок представителей бюрократии, в установ¬лении связи их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Что делать с бюрократией?
Рассмотрим несколько средств борьбы с бюрократией.
1. Омбудсмены. Впервые появились в Швеции в 1809 г. Омбудсмены назначаются и оплачиваются парламентом, а не исполнительной властью. Омбудсмен — правительственный законник (буквально "агент юстиции"), выступает от лица граждан, права которых нарушены бюрократией. Омбудсмен обладает широкими правами: от привлечения к суду до вынесения выговора любому чиновнику. Институт омбудсменов имеется в Дании, Норвегии, Великобритании и Новой Зеландии. Идея омбудсменов привилась в тех странах, где сильна традиция уважения закона и существует определенный политический и моральный климат, при котором достаточно просто выговора.
2. Законодательный контроль. Для борьбы с извращениями бюрократов в США созданы комиссии всеобщей подотчетности, парламентская исследовательская служба, парламентская бюджетная комиссия.
Первая контролирует правильность и эффективность распределения бюджетных фондов. Вторая контролирует исполнительные службы. Третья противостоит ведомству управления и бюджета президента. Создается конкуренция исполнительной и законодательной бюрократий. Недостатки — увеличение числа бюрократов.
3. Сокращение бюрократии. Разные пути, но сводятся к одному: фактически свертываются социальные программы. В 1980 г. Рейган, стремясь сократить штаты управленцев, срезал штаты и ассигнования многих федеральных учреждений, например, агентств по охране окружающей среды, Департамента образования. Однако именно эти организации оказались необходимыми обществу и Рейган, в конце концов, уступил давлению граждан.
4. Децентрализация управления. Для высокоцентрализованных систем государственного управления, как во Франции и Италии, децентрализация предполагает улучшение. Однако она порождает новые проблемы. Децентрализация управления спускает принятие бюрократических решений на местный уровень, но это может усилить коррупцию и неэффективность управления.
Пример, США в течение почти всей истории имели децентрализованную систему образования, находящуюся под местным контролем. Свобода в этой сфере огромна, но качество образования неровно. Чтобы улучшить качество, нужно вводить единые стандарты, единые программы, единые требования. Штаты хотят, чтобы это делали федералы на деньги федерального бюджета. Иначе необходимо увеличение местных налогов, а гражданам это не нравится.
Децентрализация может повлечь за собой широко изменяющиеся стандарты и проблемы координации.
Пример: проблемы ФРГ в очистке Рейна. Каждая земля предлагала свой вариант работ, не желая согласовывать с остальными. И третий минус — увеличение числа местных бюрократов.
5. Политизация бюрократии. Государства гордятся тем, что развивают у себя профессиональную, нейтральную, аполитичную бюрократию. Но бюрократия косна и консервативна. Положение могут исправить служащие, назначенные политически и контролирующие бюрократию (что было в СССР).
В США президент назначает три тысячи должностей, и назначенцы усиливают ответственность гражданской службы
Бюрократия в современном виде возникла в Евро¬пе в начале XIX в. и сразу же стала означать, что официальные долж¬ности, чиновники и управляющие, обладающие специальными знания¬ми и компетенцией, становятся ключевыми фигурами в управлении. Возникновение бюрократии в обществе с развивающейся фабричной системой, усложнением структуры организованных групп было, безусловно, явлением прогрессивным. Бюрократия имела доступ ко всем рычагам управления и потому была всесильна и подчинялась только «интересам дела»; она обеспечивала четкость и однознач¬ность потоков информации в организациях. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным. Идеальный тип бюрократа, его отличительные свой¬ства лучше всего описаны М. Вебером. В соответствии с уче¬нием М. Вебера для бюрократии характерны следующие свойства:
- личности, входящие в органы управления организации, лично свободны и действуют только в рамках «безличных» обязанностей, су¬ществующих в данной организации. «Безличный» здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивиду, который может занимать их в определенный момент времени;
- ярко выраженная иерархия должностей и позиций. Это озна¬чает, что определенная должность будет доминирующей над всеми ни¬жестоящими и зависимой по отношению к должностям, находящим¬ся выше ее. При иерархических отношениях индивид, занимающий определенную должность, может принимать решения относительно ин¬дивидов, занимающих более низкие должности, и подчиняется реше¬ниям лиц, находящихся на более высоких должностях;
- ярко выраженная спецификация функций каждой из должно¬стей и позиций. Предполагается компетентность индивидов в каждой должности по узкому кругу проблем;
- индивиды нанимаются и продолжают работу на основе кон¬тракта;
- отбор действующих индивидов производится на основании их квалификации;
- людям, занимающим должности в организациях, выплачивают зарплату, размер которой зависит от занимаемого ими уровня в ие¬рархии;
- бюрократия представляет собой карьерную структуру, в кото¬рой продвижение производится по заслугам или по старшинству, не¬зависимо от суждений начальника;
- должность, занимаемая индивидом в организации, рассматри¬вается им как единственное или, по крайней мере, главное занятие;
- деятельность представителей бюрократии основывается на строгой служебной дисциплине и подлежит контролю.
Определив специфические свойства бюрократии, М. Вебер разра¬ботал таким образом идеальный тип управления организации. Бюро¬кратия в таком идеальном виде представляет собой наиболее эффек¬тивную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют строгая ответственность за каждый участок работы, координация в решении задач, оптимальное действие безличных пра¬вил, четкая иерархическая зависимость.
Однако такое идеальное положение не существует в действитель¬ности, более того, бюрократия, первоначально предназначенная для достижения целей организации, на деле часто отходит от них и на¬чинает не только работать вхолостую, но и тормозить все прогрес¬сивные процессы. Причинами являются наличие неофициальных структур, противоречивых интересов подгрупп внутри бюрократии, а также закостенелости формальных норм, ведущих к неэффективности.
Отрицательные качества, присущие бюрократии, частично анали¬зируются в модели бюрократии Р. Мертона.
Р. Мертон полагает, что постоянное неукоснительное следование формальным правилам, уступчивость и конформизм, проявляющие¬ся при этом, в конечном счете, приводят к потере индивидами спо¬собности принимать самостоятельные решения. Постоянная опора на правила и руководства к действию приводит к тому, что они стано¬вятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной за¬дачей и результатом. Все это обуславливает отказ представителей бю¬рократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Р. Мертон назвал данное явление «обучением неспо¬собности». Следствием такого «обучения» является стереотипный бю¬рократ, не имеющий воображения и способности к творчеству, негибкий в применении официальных норм и правил в ситуациях, простых и ясных для всех, кроме него. Другое следствие бюрократизации — кастовость, замкнутость бюрократов, возвышение их над другими людьми, попытка показать, что они знают тайные пружины управлен¬ческого механизма.
Модель бюрократии Р. Мертона начинается с требований уста¬новления контроля над элементами социальной структуры органи¬зации. Эти требования заключаются в попытке создания у членов организации необходимого поведения и мотивации на выполнение заданий. Руководитель-бюрократ в таких условиях начинает забо¬титься прежде всего о безопасности своего положения, а потому пред¬почитает опираться на формальные правила и свою формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все бо¬лее утрачивает контроль за ситуацией. Это заставляет его еще боль¬ше заботиться об упрочении и защите своего служебного положе¬ния. Круг замыкается. Руководитель не может обеспечивать надле¬жащий контроль и принятие обоснованных управленческих ре¬шений.
Несмотря на изначально заложенную в бюрократии опасность потери компетенции и «обюрокрачивания» деятельности в сфере управления, такая форма управления в настоящее время является единственно работоспособной и приемлемой. Поэтому одна из основных задач современного управления изменение роли бюрократии в дея¬тельности организации в соответствии с принципами, разработанны¬ми М. Вебером. Путь к достижению этой цели многие исследователи видят в изменении установок представителей бюрократии, в установ¬лении связи их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Что делать с бюрократией?
Рассмотрим несколько средств борьбы с бюрократией.
1. Омбудсмены. Впервые появились в Швеции в 1809 г. Омбудсмены назначаются и оплачиваются парламентом, а не исполнительной властью. Омбудсмен — правительственный законник (буквально "агент юстиции"), выступает от лица граждан, права которых нарушены бюрократией. Омбудсмен обладает широкими правами: от привлечения к суду до вынесения выговора любому чиновнику. Институт омбудсменов имеется в Дании, Норвегии, Великобритании и Новой Зеландии. Идея омбудсменов привилась в тех странах, где сильна традиция уважения закона и существует определенный политический и моральный климат, при котором достаточно просто выговора.
2. Законодательный контроль. Для борьбы с извращениями бюрократов в США созданы комиссии всеобщей подотчетности, парламентская исследовательская служба, парламентская бюджетная комиссия.
Первая контролирует правильность и эффективность распределения бюджетных фондов. Вторая контролирует исполнительные службы. Третья противостоит ведомству управления и бюджета президента. Создается конкуренция исполнительной и законодательной бюрократий. Недостатки — увеличение числа бюрократов.
3. Сокращение бюрократии. Разные пути, но сводятся к одному: фактически свертываются социальные программы. В 1980 г. Рейган, стремясь сократить штаты управленцев, срезал штаты и ассигнования многих федеральных учреждений, например, агентств по охране окружающей среды, Департамента образования. Однако именно эти организации оказались необходимыми обществу и Рейган, в конце концов, уступил давлению граждан.
4. Децентрализация управления. Для высокоцентрализованных систем государственного управления, как во Франции и Италии, децентрализация предполагает улучшение. Однако она порождает новые проблемы. Децентрализация управления спускает принятие бюрократических решений на местный уровень, но это может усилить коррупцию и неэффективность управления.
Пример, США в течение почти всей истории имели децентрализованную систему образования, находящуюся под местным контролем. Свобода в этой сфере огромна, но качество образования неровно. Чтобы улучшить качество, нужно вводить единые стандарты, единые программы, единые требования. Штаты хотят, чтобы это делали федералы на деньги федерального бюджета. Иначе необходимо увеличение местных налогов, а гражданам это не нравится.
Децентрализация может повлечь за собой широко изменяющиеся стандарты и проблемы координации.
Пример: проблемы ФРГ в очистке Рейна. Каждая земля предлагала свой вариант работ, не желая согласовывать с остальными. И третий минус — увеличение числа местных бюрократов.
5. Политизация бюрократии. Государства гордятся тем, что развивают у себя профессиональную, нейтральную, аполитичную бюрократию. Но бюрократия косна и консервативна. Положение могут исправить служащие, назначенные политически и контролирующие бюрократию (что было в СССР).
В США президент назначает три тысячи должностей, и назначенцы усиливают ответственность гражданской службы