3Классические и современные модели бюрократии и бюрократизм в
административно-государственных учреждениях
Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная),
рацио¬нальная, азиатская (восточная), партийно-государственная
(со¬ветская), реалистическая (современная), поведенческая и др.
Патримониальная модель бюрократии характеризует го¬сударственную службу
феодальных государств, в которой преоб¬ладают традиции.
Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных
(правовых) норм, регулирующих государственную службу.
Патримониальная бюрократия использует традиционные ме¬тоды решения задач
государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение,
взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол
и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также
статусом, бо¬гатством гражданина.
Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в.
К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэко¬номии об
«азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства,
где верховным собственником являлось всемогущее государство.
Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия,
просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась
следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной
службы как форма проверки способностей кандидата служить императору,
обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация»
бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться
против верховной власти; от¬сутствие узкой специализации служащих с целью
их безболез¬ненной замены в любое время; крайняя ограниченность
перспек¬тив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от
императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на
личную дружбу, родственные связи, приоб¬ретение собственности)
Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся
немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее
крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной
из всех мыс¬лимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа
бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В.
Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.
Теория рациональной бюрократии характеризует государст¬венную службу
развитых капиталистических государств, прежде всего Западной Европы.
Партийно-государственная модель бюрократии господ¬ствовала в советский
период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время
социалистическое общество. Эко¬номической основой этой модели бюрократии
была обществен¬ная собственность на средства производства (что сближает ее
с имперской моделью), политической - руководящая роль моно¬польно правящей
партии. Для этой службы характерны следую¬щие черты: модификация личной
системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и
учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях
государст¬венной службы; рассмотрение государственной службы как уз-
копрофессиональной, а не управленческой деятельности; асси¬милированный
подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы
служащих и действуют в соот¬ветствии с трудовым, а не административным
правом; заработная плата служащего - не выше среднего рабочего.
Современная («поведенческая», «реалистическая») мо¬дель бюрократии
отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе
административных реформ, начав¬шихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г.
- в Англии, затем в Канаде, Австралии, США и ряде других развитых стран, а
с 1993 г. - в России.
Условиями модернизации веберовской модели государст¬венной службы стали:
становление информационного, постинду¬стриального общества; возникновение
новых технологий произ-водства и управления; коренное изменение роли
человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ
стали теории «человеческих отношений», «общественного выбо¬ра», «плоских»
и сетевых структур.
Изменения в системе государственного управления затро¬нули проблемы
разделения труда и ролей между государствен¬ными служащими и политиками,
масштабов и содержания за¬дач государственной службы, подходов к
реализации требова¬ний ее нейтральности и независимости. На этой основе
склады¬вается более совершенная, модернизированная, по сравнению с
веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется сле¬дующими чертами:
- изменение целей государственной службы, смысла ее существования
благодаря решительному повороту к нуждам на¬селения, задачам развития
гражданского общества;
- политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками,
совместное с ними участие в принятии решений и управлении;
- дополнение формальной структуры неформальной, включе¬ние в модель
субъективного, человеческого фактора измерения го¬сударственной службы,
изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план
их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности,
инициативности, способности к оправданному риску, принятию решений в
условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия
управ¬ленческой информации на основе развитой интуиции;
- уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функ¬циональных органов,
«плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе,
снижение значимости традиционной ад¬министративной «лестницы чинов и
званий»;
- коммерционализация государственной службы, перевод части
государственного аппарата на рыночные принципы функ¬ционирования, прежде
всего в сфере реализации социальных ус¬луг населению; разделение функций
политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда
функций государ¬ственных учреждений частным фирмам;
- менеджеризация государственной службы, использование достижений
управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных
служащих;
- усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей -
честности и компетентности государства, его ответ¬ственности перед
гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны
фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма
государственных слу¬жащих и уровня административной морали.
Бюрократия – сложное социальное явление Ее роль в демократической системе
неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической
структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же
время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для
предотвращения политической коррупции и для сохранения самих
демократических процедур.
Бюрократия (от фр. bureau — бюро, канцелярия и греч. κράτος — господство,
власть) — под этим словом подразумевают то направление, которое принимает
государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках
органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию
(начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией
подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и
состоящий из этих представителей правительственной власти.
В теории государственного управления термин «бюрократия» чаще всего
применяется для обозначения административных и технических аспектов
организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном
обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и
частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений
бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих
сферах государственной политики.
Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от
присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она
рассматривается как: форма существования и характер власти; сложная,
иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить
управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном
секторе; часть правительства, не входящая в политическую или выборную его
структуры и осуществляющая повседневное управление государственной
машиной; негативная оценка действий государственных чиновников, присущая
управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него
воло¬китой и неэффективностью.
Бюрократия может быть охарактеризована и как:
– организация - специфическая форма политической или иной организации, в
которой абсолютизированы административные процедуры.
– социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере
государственного управления и получающих за это зарплату.
Функция бюрократии необходима любой политической системе, по¬скольку ни
одно общество не может обойтись без аппарата управления.
Итак, бюрократизм означает:
– в политическом смысле - освобождение административного аппарата
государства от контроля со стороны выборных органов власти;
– в социальном - расширении слоя чиновников, корпоративные интересы
которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных
обязанностей;
– в организационном - абсолютизацию формальных правил и рост аппа¬рата
организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.
Авторы теории рациональной бюрократии.
Классическую концепцию бюрократического управления как наиболее
рациональной и универсальной формы организации управленческой деятельности
создал Макс Вебер. Его считают бесспорным классиком мировой социологии,
энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным
деятелем.
Макс Вебер, положивший начало систематическому изучению бюрократии,
установил, что она является одновременно и наиболее эффективной системой,
и угрозой для основных элементов свободы при недостаточном контроле со
стороны общественных структур и представительных органов государственной
власти. Обратив внимание на упорядоченность и потенциальную эффективность
бюрократических систем, Вебер отмечал, что бюрократическая форма
организации с точки зрения точности, постоянства, строгости и надежности
ее работы превосходит все другие формы административной организации.
Понятие “бюрократизм” может рассматриваться с трех позиции:
а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках
работников специализированного аппарата;
б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;
в) как стиль управления.
Эти Явления неразрывно связаны, взаимосвязаны т.о что когда реализуется
одно, то и проявляется другое.
Достоинства этой системы. Высокая степень организованности, четкости при
распределении обязанностей и внутренней дисциплины, характерная для
бюрократической структуры, является скорее позитивным, чем негативным,
фактором в изменчивой конкурентной ситуации, в которой приходится выживать
современной организации. Эффективны, рациональны, быстро доводят то или
иное решение, экономичны.
Побочные явления: коррупция, отчуждения власти, разрастание аппарата гос
управл, безответственность власти, подмены формы содержания. И т.д
Выстаивание сис-мы контроля, формирование институов гражданского общества,
когда Бюр-ия подконтрольна, то и бюрократизм снизится.